本报记者 龚仕建
盛夏时节，驱车行驶在秦岭北麓西安段环山路上，山水田园辉映，如诗如画。
然而，就在几年前，这里的生态环境曾一度遭到破坏：违法征地、违建别墅、违法采矿等问题突出，秦岭北麓一些地段山体裸露，满目疮痍。
2018年，中央派驻专项整治工作组对秦岭北麓违建别墅问题展开专项整治工作，并对有关责任人作出严肃处理。
作为我国的“中央水塔”和重要的生态安全屏障，保护秦岭刻不容缓。一场秦岭保卫战随即打响。西安市以整治乱搭乱建、乱砍乱伐、乱采乱挖、乱排乱放、乱捕乱猎等“五乱”问题为重点，深入开展秦岭北麓生态环境整治。
如何治标又治本？秦岭保护必须法治化。西安市组织修订了《西安市秦岭生态环境保护条例》，并于今年7月1日正式施行，使西安市保护秦岭的力度再加大，措施再升级，为保证秦岭生态安全、青山常在、绿水长流提供了重要法治保障。
找出秦岭保护的法治短板
“几年前，这里的违建别墅就像一块块疮疤，我们看在眼里，痛在心里啊。”在秦岭北麓祥峪口，家住附近的村民老王对记者说。
曾几何时，秦岭北麓西安境内，不断出现违规、违法建设的别墅，中央虽然三令五申，地方也出台多项政策法规，要求保护好秦岭生态环境，但还是有很多人盯上了秦岭的好山好水，试图将“国家公园”变为“私家花园”， 大肆实施乱砍乱伐、乱排乱放、乱开乱挖、乱搭乱建、乱捕乱猎等违规违法行为，严重破坏了生态环境。
保护好秦岭，必须有强有力的法治保障。2013年7月，西安市人大常委会就出台了《西安市秦岭生态环境保护条例》（以下简称《条例》），但《条例》实施效果并不好。
“2018年9月，我们在《条例》执法检查工作中发现，秦岭保护规划体系还不健全、水资源保护存在薄弱环节、生态植被保护尚需加强、监管手段较为滞后、监管力度有待提高等问题。”西安市人大常委会法工委副主任王海安说。
当时，西安市秦岭北麓已划定的水源地保护区有的界桩、标识还未设立，有的还存在村民污水直排的问题。西安市秦岭生态保护区内共有397个行政村，仅有142个行政村建成了污水处理设施。
检查还发现，虽然有的区县已对关闭的矿山进行了绿化，但水平不高、标准不严、效果不理想。25度以上的陡坡地退耕还林还草还不彻底，存在较多坡耕地，有的坡面还存在较为严重的裸露问题。
“秦岭生态环境保护区地域广阔、地形复杂、交通不便，有的区域人迹稀少。由于监管方式滞后，难以做到全面、准确、及时发现问题、处置问题。”王海安坦言，“有的区县、部门对保护区内开发建设活动的审批、监管、执法的职责落实不够到位，对违法行为的巡查、打击力度不够，违法占地、违规建设、未批先建、非法挖砂、破坏山体等违法开发建设活动和破坏秦岭生态环境的现象没有杜绝。”
“秦岭北麓违建别墅专项整治给西安市各级党组织和党员干部上了一堂极为深刻严肃的政治教育课。”西安市委主要领导同志表示，秦岭生态环境保护必须牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念，坚定不移地依靠制度，依靠法治。只有实行最严格的制度、最严格的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。
让新修订的法规立得住、真管用
“要从根子上保护好秦岭的生态环境，必须针对保护中存在的问题及时修订《条例》，及时补齐短板，堵住漏洞。”西安市人大法制委主任委员、西安市人大常委会法工委主任牛犁说。
修订法规，保证科学、民主和合法性尤为重要。而与秦岭保护有关的法律、法规多达100多部。修法既不能照抄照搬上位法，又要做好与相关法律法规的衔接。为此，西安市人大常委会做了大量调查研究、意见征集和评估工作。
为确保法规制定的科学性，西安市人大常委会收集了涉及秦岭立法的相关基础数据，为科学划分保护范围、设定禁止限制行为、制定保护管理措施提供了实践基础。
立法，从倾听群众的声音开始。
西安市人大常委会在立法调研中，走访了沿山多个区县的村镇，与村民面对面交流。许多群众诉求最终写进了新修订的《西安市秦岭生态环境保护条例》（以下简称新《条例》）。
“‘优先吸收熟悉地形地貌、能够完成巡查任务的当地居民担任基层网格员’，新《条例》这一条就是采纳了一些秦岭山脚下的村民意见建议而增补修订的，从而将山民转变为生态保护工作者，使其成为良好生态环境的最先受益人。”西安市人大常委会法工委法规处副处长程娜告诉记者，修订中他们充分吸收、采纳了各方汇集的合理意见。
宋山是西安市长安区滦镇街道办专职网格员，他把所负责的峪口一草一木都熟记于心，“我们的职责就是全面排查辖区内各类环境问题，及时制止各种破坏环境的违法行为。”宋山说。
如今，西安市秦岭北麓生态环境保护已形成了市长、区县长、街道办主任、村主任担任网格长的四级网格体系，担负起保护大秦岭的重任。
为确保新《条例》“立得住，真管用”，西安市人大常委会通过网络、报纸发布信息，召开征集意见座谈会、专家论证会，书面委托等多种方式，征求了沿山区县、市级相关部门、市法学会、各基层立法联系点、相关秦岭保护研究机构、人大代表、政协委员、相关专家学者和社会公众的783条意见建议。
“针对新《条例》，我们整理出20多万字的座谈访谈录音整理文字资料，形成了4万多字内容详实、分析充分的评估报告。”西北政法大学立法研究所所长朱继萍教授说。
保护规定更严，开发限制更细
“新《条例》最突出的特点是‘严’和‘细’，保护的规定更加严格、保护的责任更加明确、保护的举措更加有力，为加强秦岭生态环境保护、加快建设生态西安提供了坚实的法治保障。”朱继萍说。
新《条例》从严划定了保护范围，将秦岭保护范围划分为：核心保护区、重点保护区、一般保护区。同时，规定在保护范围外围划定一定的建设控制地带。
“原来条例划分的是禁止开发区、限制开发区和适度开发区三个‘开发区’，现在叫核心保护区、重点保护区、一般保护区三个‘保护区’，这突出了‘保护优先’的原则。”程娜说。
违法建设别墅、开发矿产资源等行为，严重破坏秦岭生态环境。新《条例》结合西安秦岭保护实际，规定了秦岭保护范围内禁止房地产开发、开山采石等六类禁止行为。
“我们每个峪口都设有防火检查站，车辆一律不准上山，乘坐摆渡车的人严禁带火。保护秦岭人人有责，游客也渐渐认识到这一点，遇到受伤的野生动物总会主动向我们报告，联系救治。”沣峪林场党委书记侯秋实说。
新《条例》还对核心保护区、重点保护区、一般保护区和建设控制地带，分别提出明确的限制要求。除《陕西省秦岭生态环境保护条例》另有规定外，核心保护区内不得进行与生态保护、科学研究无关的活动；重点保护区内不得进行与其保护功能不相符的开发建设活动；一般保护区内严格控制开发建设活动的空间范围和规模，限制建筑的高度和密度。
“近年来，我们对进山车辆和人员进行限制和管控，居住在峪口的一些群众，有的不理解，有的有情绪。新《条例》颁布和宣传后，大家从心里接受认可了，也都积极配合。”子午峪专职网格员储红艳说。
明确各方责任，使监督更有力
“实行自然资源资产离任审计和生态环境损害责任终身追究制度”“对企业等主体实行生态环保信用管理”“纳入年度目标责任考核体系”“每年向人大报告秦岭生态环境保护情况”——在朱继萍看来，这些规定体现了新《条例》对保护责任更明确，使监督制约更有力。
新《条例》在规定“市、相关区县设立秦岭保护委员会。西安市秦岭保护委员会负责秦岭保护的统筹规划、综合协调和监督检查，考核市级有关部门、相关区县政府秦岭保护工作，协调解决秦岭保护重大问题”的基础上，明确了西安市各级政府分级负责、秦岭保护职能部门综合监管、有关部门行业监管、相关单位协调配合的秦岭保护管理体制。
对于新《条例》中加强监督机构建设的规定，鄠邑区秦岭生态保护局副局长唐超深有感触，“原来叫市秦岭办，是市政府授权的派出机构，在执法上还是有一些掣肘，现在成立了秦岭生态保护局，加强了人力，由原来的事业单位变为行政机关，工作起来就更加有力度了。”
为了震慑违法行为，新《条例》提高了违法开发房地产和在核心保护区、重点保护区进行违法建设的处罚额度；增加了破坏、擅自移动保护标识及保护设施和未按照规定留足生态基流、设置生态基流口的法律责任等，进一步提高了相关违法行为的行政处罚下限。
新《条例》明确开发建设活动应当符合相关规划和产业政策，提出实行产业准入清单制度的要求。打出行政监督、司法监督、人大监督组合拳，拿出生态补偿、修复治理、综合评估硬手段。规定了建设综合监管信息系统、落实行政执法责任制、实施网格化管理、进行执法司法衔接、运用目标责任考核等具体监管手段，提出了加大财政转移支付、确定治理修复责任、规范矿业权退出、制定移民搬迁计划、进行区域封闭保护、引导规范祭祀行为、保障公众有序参与、定期组织综合评估、实施生态环境损害赔偿等多种保障措施。
“新《条例》充分吸纳了生态环境体制改革成果，将生态环境红线、生态补偿机制、领导干部离任审计和责任追究、企业环境信用管理、行政执法与司法协同、生态环境损害赔偿、环境公益诉讼等改革进行了法治化探索。”生态环境部法规与标准司司长别涛表示。
近日，记者和一些游客一起走进秦岭，这里草木葱茏，溪水潺潺，山川竞绿，清爽宜人。坚持不懈的整治和法律的不断完善，使秦岭北麓的模样发生着可喜变化。在复绿的山脚下，一排排新栽的树木已然成林，宛如一排排卫士毅然挺立，守护着秦岭的和谐、美丽。
新《条例》的实施，意味着西安正以法治保障秦岭美景永驻、青山常在、绿水长流、天空更蓝，推进生态环保与经济社会协调发展，人与自然和谐共生。
