行政复议是解决行政争议的重要法定渠道，是加快建设法治政府、构建和谐社会的重要环节。不过，这样一条能化解矛盾的有效途径，在宁夏回族自治区并没有真正发挥出它的作用。近3年来，宁夏共接待群众信访案件约22万件每人次，但全区各级行政机关只收到行政复议申请1131件，人民法院受理行政诉讼案件785件。同期行政复议和行政诉讼案件之和仅占信访案件的0.87%，远低于信访案件。
《法制日报》记者近日采访发现，宁夏有的市、县(区)政府多年未受理过一起行政复议案件，大量属于行政复议范围的信访事项没有通过行政复议渠道解决。为什么群众宁愿信访而不走行政复议的正常解决渠道呢？记者采访了解到，除了信访容易引起领导重视外，一个很重要的原因是宁夏市、县(区)政府行政复议机构中，除银川市外，均为挂牌机构，与其所承担的工作任务不相适应。
全区专兼职复议人员不足40人
自1999年我国行政复议法实施以来，宁夏在全国率先颁布了《行政复议条例》，建立了行政复议案件处理程序、重大案件调查取证、听证和集体讨论等制度，实行了行政复议决定备案制度。各级行政复议机构也出台了行政复议的有关制度，对复议案件从受理、办理、决定、审批、立卷等环节作出了规定。宁夏回族自治区政府会同宁夏回族自治区高级人民法院在全国率先建立了预防和化解行政争议联席会议机制，建立了行政首长出庭应诉等制度。一些地方还建立了行政复议与信访联动机制，引导当事人依法表达诉求，维护合法权益。
2012年，宁夏还专门出台《关于进一步加强行政复议工作规范化建设的实施意见》，在这个“意见”中，明确要求各级政府和行政复议工作任务重的部门按照行政复议法要求，保证“一般行政复议案件必须由2名以上专职行政复议人员办理，重大、复杂案件由3名以上专职行政复议人员办理”，以解决宁夏政府法制机构人员短缺问题。
一年过去了，据宁夏回族自治区政府法制办的一项调查显示，所有市、县(区)政府法制机构(行政复议机构)中，除银川市外，均为挂牌机构。5个地级市，只有两个市单独设有行政复议科，各有一名专职行政复议工作人员；其余3个地级市未设行政复议科，工作人员均是兼职。其他21个县(市、区)中，7个政府法制机构有2名以上专职工作人员，7个只有1名专职工作人员，7个尚没有专职工作人员。全区三级政府法制机构现有专兼职行政复议工作人员不到40人。
由于法制工作机构设置、人员编制不到位，导致现有行政复议工作人员大多缺乏专业法律教育和培训，人员素质低，未能体现专业性、职业化的特点，加之待遇低留不住人，队伍难以保持稳定，致使有的行政复议案件无人办理，影响了行政复议工作的正常开展。
有基层法制办的工作人员对记者说，他们现在开展工作，“受理群众的行政复议申请违法，因为办案人员达不到法规规定的一般行政复议案件必须由2名以上专职行政复议人员共同办案的规定；不受理群众的申请也违法，不受理就是行政机关不作为”。
行政复议不如信访解决问题快
宁夏法制办调查发现，吴忠市利通区、石嘴山市大武口区、隆德等地多年未受理过一起行政复议案件，还有一些县区行政复议案件几年仅有两三件。这并不是说行政机关依法行政导致行政复议的案件少，而是大量属于行政复议范围的案件没有通过行政复议渠道解决，而是通过信访渠道寻求解决。近三年来，宁夏区政府法制办直接受理行政复议案件仅有328件，但受理的信访案件却达5万余件每人次。
银川市信访局副局长袁立超告诉记者，群众在维权过程中，往往要求高效率和低成本，他们认为，通过信访途径，甚至越级信访或集体信访，可以引起主要领导的重视，通过口头或文件指示直接解决问题，对信访群众来说是高效率和低成本的。而通过行政复议渠道，不仅时间长，而且不能引起主要领导的重视，不符合信访群众的对结果的预期，所以多数群众倾向于选择通过信访解决行政争议。
曾参与过行政复议案件办理的宁夏乐福宁炼焦有限公司法律顾问李铎则表达了另一种观点，他认为行政复议机构都设在政府内部，缺乏相应的独立性，使许多原本想申请行政复议的群众心里打起了退堂鼓，担心官官相护，“不会告、不愿告、不敢告”的“三不现象”普遍存在。同时，他告诉记者，现在行政行为主体越发复杂化，会议纪要、领导批示等都作为行政指示，有些行政行为不属于行政复议的范畴，所以群众只能通过信访以求解决。
专家建议促进行政复议专业化
针对群众不信行政复议的情况，宁夏区政府法制办主任张任告诉记者，他建议设立相对独立的行政复议组织，保障其独立行使裁决权。在行政复议组织设置上，基本与人民法院相对应，在一级政府只设立一个行政复议机构，统一行使本级人民政府及政府各部门的行政复议权，切实解决行政复议力量分散和办案不均衡现象。他还建议，放宽申请行政复议的范围，凡是影响公民权利的行政行为都纳入复议的范围，对于特殊行政行为不宜受理的，用列举的方式明确排除；另外放宽申请人资格，只要行政相对人认为行政机关的行为侵犯其权益的，均可申请复议。
石嘴山市法制办主任蔡爱东告诉记者，要按照保证行政复议权威性、专业性、公正性的要求，在县级以上各级政府设立一个专司行政复议职能的机关——行政复议委员会，赋予其独立主体地位和法律人格，以自己的名义受理、审理和裁判行政复议案件，将现在各级行政机关的复议职能分离出来，统一由行政复议委员会行使、统一审理下一级政府和本级政府工作部门及其派出机构作为被申请人的行政复议案件。(记者 申东)
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