国务院办公厅发布《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》后,政府购买公共服务“买什么”的问题引起广泛热议。日前,一些政府官员、专家学者在接受《经济参考报》记者采访时认为,确定购买公共服务的边界,解决“买什么”的问题是推行这项改革的核心任务之一。如果对购买内容认识模糊或偏差,最终效果可能会与政策初衷南辕北辙,而在地方财力有限、社会需求多样的形势下,有必要突出公共性和公益性,在厘清政府职能的基础上,按群众所需制订采购公共服务的目录。
亟须厘清服务购买边界
记者在京、津、冀、苏、粤、贵、湘、鄂等地调研发现“能买什么”和“买什么”是地方政府在推动购买公共服务过程中普遍关心的核心问题之一。一些负责采购服务的干部认为,购买公共服务的内涵、外延是什么至关重要。搞不清“能买什么”和“买什么”,购买服务就会变成“无头苍蝇”。
河北省某县发改委副主任吕金文说,不是所有领域都适合政府购买,假如购买边界不清晰,政府出钱再多,不是群众所需,百姓还是不满意。武汉市财政局办公室副主任刘军也认为,有关部门应对公共服务的范围加以规范和分类,避免政府购买公共服务范围随意性。
对此,中国社会科学院财经战略研究所副研究员张斌认为,购买公共服务,重点强调“公共”二字,即增加社会净福利。原来属于政府自己的工作范围,虽然也可以通过外包减轻政府机关负担,但社会公众的福利并不必然因此增加。在地方财力有限、社会需求多样的形势下,应优先考虑购买增加社会净福利的公益性服务。
国家行政学院教授马庆钰也认为,能增加社会净福利的服务应该是重点购买对象。“要确定哪些公共服务会增加社会净福利,首先应明确政府 核 心 职 能 , 厘 清 不 同 服 务 的 性质。”马庆钰认为,目前我国公共服务大致分三个板块,有三个相应服务主体:
一是行政审批等事项服务,由各个政府部门直接负责,基本不委托;二是教科文卫体范畴的服务,主要通过大量的事业单位组织来提供,这在我国已形成固定模式;三是介于上述二者之间的服务事项,可由政府和各类社会组织、机构来合作提供。
第三个板块的服务还可再细分为三类:一是商业性质的服务,包括行业调查、资质认定、项目评估、业务咨询、技术服务、检验检疫检测等服务事项;二是机关履职时需要的一些服务支持,包括法律服务、课题研究、决策论证、后勤服务等;三是社会公益服务,包括对养老助残、社会救助、社会矫正、就业服务、矛盾调解、环境维护、文体设施和场所养护与管理等。
马庆钰等专家认为,第三个板块的第三类服务服务和政府机关自身利益关系不多,却与增加群众净福利直接相关。因此,这类服务应成为当下政府购买的重点。记者调研发现,目前在北京、上海、广东等开展社会购买公共服务较成熟的地区,基本上遵循了上述原则。这几个地区近年来的购买服务项目主要集中在养老助残、社会救助、法律援助、技术培训、扶贫帮困、安置帮教等领域。
由“政府配餐”到“百姓点菜”
明确购买方向和边界是顺利推动政府购买公共服务的前提,但在具体落实过程中,最忌讳闭门造车。中央党校教授段若鹏认为,要将增加社会净福利的项目落到实处需要走群众路线。“只有群众最知道自己需要什么,唯有以群众需求为购买方向,才能将购买公共服务变成群众欢迎和接受的改革措施。”
记者调研发现,推广政府购买公共服务较成熟的地区基本都有向群众问需的过程。
北京市民政局副局长谢延智说,北京在购买公共服务的第一步是进行需求调查,从民间筛选项目。服务提供者通过“北京市社会组织公共服务平台”进行项目申报;然后由社会组织领域的专家、学者组成的项目评审委员会对政府购买服务项目的审核;项目审核确定后,通过北京社会组织公共服务平台网站进行公示,接受群众的评议和监督。经过上述环节之后,再确定购买哪些项目。
广州市政府部门在评估群众需求的基础上,筛选相应的服务项目,设定具体服务指标、人员配备、服务要求等标准。公共服务供给模式从过去“政府配餐”逐步过渡为“群众点菜”,由民办社会工作服务机构根据群众需求提供更加人性化、专业化、多样化的服务。
结合各地实践,部分业内人士建议可采取以下方式使采购目录更贴近百姓所需。
一是采购前通过论证会、问卷调查等方式征求民众意见。清华大学公共管理学院创新与社会责任研究中心主任邓国胜说,很多发达国家购买公用服务都有事前评估过程。我国可采取汶川地震重建时的经验做法,先做需求调查,摸清百姓所想所需,然后在编制目录。保定市财政局政府采购处处长贺颖则建议通过论证会的方式征询民意。
二是发挥人大监督作用。河北大学政法学院教授袁刚认为,充分了解公众需求,并发挥人大的监督作用,可以避免超前购买和豪华购买。“购买服务不能是一纸行政文件,有必要经过人大的审议。”
按需动态调整采购内容
政府购买公共服务的内容是一个动态的范畴。随着市场经济的成熟,政府职能转变和履行职能方式的改革,原来没有纳入购买内容的公共服务,可以将其列入政府购买服务的范围,而另一些服务则可剔除出购买目录。
北京市协作者社会工作发展中心主任李涛说,当前我国民生需求的多层次多样性趋势愈加明显,静态化的服务难以满足居民多元化、个性化、发展性的服务需求。
无锡市财政局采购处一位人士认为,政府购买公共服务应动态调整。一方面,目录不能涵盖所有领域,而每年的公共服务采购需求变化较大,一味遵循目录反而会把自己会限制死;另一方面,一些列出的目录由于种种原因可能难以落地,在实际工作层面不具有可操作性。
鉴于这种困难。一些地方根据政府购买服务渐进改革的重点领域和试点项目,按照“先易后难、积极稳妥”的原则,先选择一些便于操作、条件较成熟的公共服务项目进行政府采购,然后逐步增加购买服务内容。
2005年,苏州市通过动态调整办法,先将与老百姓日常生活和城市管理密切相关的绿(绿化养护管理)、脏(河道、街道、老新村保洁管理)、臭(公共卫生间的保洁维修管理)、旧(危旧房改造)等项目实施了政府采购。此后,结合财政支出重点,逐步将“宜行”(城市公共自行车)、“宜居”(老年人保险、环境治理)、“宜商”(国际精英创业周)等服务纳入政府购买公共服务的范围。
张斌认为,动态调整的第一原则是适应群众不断变化的需求,依群众所需适时增减;二是要与政府不断推动的机构改革、职能转变相结合,以购买服务促简政放权;三是与地方经济发展进程匹配,依财政能力变化扩大或缩小购买范围;四是与社会组织、企业、机构等服务供应主体的发展水平相适应;五是根据服务项目可操作的难易程度进行取舍。
