资源型城市治污困局：西安铁面问责淘汰落后产能

　　早上刚上班，郭庭平的目光从11楼的办公室落到窗外200米处的一个建筑物上，空气透彻干净，一切清晰可见，他据此评判今天的空气质量为“良”。这让他稍显轻松了一下。

　　郭庭平告诉时代周报记者，这是他早已习惯的观测空气状况的一个办法。作为西安市环保局大气污染控制处的处长助理，郭庭平和他的同事们还要以空气质量指数(AQI)评判这座城市每一天的空气优劣，并在空气“除患”和治霾中制定政策，发挥中枢指挥作用。

　　2013年，中国环保部在74座国内重点城市开测PM2.5(细颗粒物)，后者被发达国家认为是衡量空气质量最有效的指标。结果显示， 74个城市的PM2.5年均浓度为72微克/立方米，而西安的这一数据为105微克/立方米，呼吸环境不容乐观。众所周知，西方发达国家的重点城市，PM2.5年均浓度一般在10—20微克/立方米。

　　除了PM2.5，同样极其“难看”的数据还有：按照AQI评判，西安2013年优良天气仅占全年天气的37.8%，远低于全国74个重点城市60%的平均水平，空气质量全年处于倒数第8位。

　　目前，西安的空气质量在全国74个重点城市中仍排名靠后。关中城市群已成为全国大气污染较为严重的区域之一，被纳入全国大气污染重点防治区域“三区十群”中。

　　2013年3月，陕西省政府召开全省大气污染治理专题会议，制定了本届政府五年行动计划，后又出台全国最早的《陕西省大气污染防治条例》的地方性法规。西安作为陕西向大气污染宣战的主战场，也将“治污减霾”确定为全市头号民生工程。

　　如今，这座仍以煤炭为主要驱动力的西部城市，正在努力通过淘汰落后产能、城区工业企业“退城入园”、减煤、控车、抑尘、追究问责等环保行动，努力让市民呼吸上清洁的空气。

　　退出“十大污染城市”之难

　　白天到晚，郭庭平总是忙个不停。自2013年到西安市环保局大气污染控制处任职开始，他经常要么一头扎进电脑里汇总工作安排，要么急冲冲登上面包车，奔往各区县跟踪督查大气污染防治工作。“其他同事比我更辛苦，工作都像打仗似的，根本没有时间休息，否则就会误事。”他对时代周报记者说。

　　2013年伊始，陕西加快了治理雾霾的速度，陕西省《“治污降霾?保卫蓝天”五年行动计划(2013—2017)》的主要目标是：以2012年环境空气质量监测数据为基数，到2017年，关中城市PM10(又称为可吸入颗粒物或飘尘，一般指粒径在10微米以下的颗粒物)年均浓度下降15%以上、二氧化氮年均浓度下降10%以上、二氧化硫年均浓度零增长。

　　在治污降霾上，关中的状况“让人焦虑”。关中生活着陕西省2/3的民众，GDP亦占全省2/3，消耗的能源占全省1/2多，所以污染物排放集中，常年影响空气质量的还有东北方向的污染物输入。从地理上讲，关中地处盆地，南有秦岭阻隔，东部台源，冬季静风频率较高，易发生逆温现象，不利于污染物的扩散，环境容量小，易产生污染物累积效应。

　　陕西治理空气压力最大的城市无疑是西安。作为省会城市，人口众多，污染物排放量大，扩散条件不利，其治理成败在陕西乃至北方城市具有示范效应。而在关中五市一区和延安市，按照新《环境空气质量标准》评价，最新的空气质量综合指数排序由好到差依次为：延安、杨凌、铜川、咸阳、宝鸡、渭南、西安。

　　按照陕西省要求，到2017年，西安的PM2.5年均浓度要下降10%以上。以西安2013年的PM2.5年均浓度为起始值计算，4年内下降10%，至94.5微克/立方米。而2013年，74个城市PM2.5年均浓度为72微克/立方米。按此，意味着即使到2017年，西安面对不利的地理气候条件，跳出74个重点城市后十位的压力、难度可想而知。

　　显然，西安主政者已意识到此问题，要改善城市恶劣的空气，要提升城市形象和城市竞争力，西安要有更高的追求，需要一场突围战。当2013年1—4月，西安市空气质量在74城排名后10位时，陕西省、西安市两级领导就明确要求西安要全力尽快摆脱“后10名”。

　　与此同时，西安全面启动了治污减霾工作，成立了由市长任组长的工作领导小组，将治污减霾列为民生改善的头号工程;颁布了《西安市全面提升环境空气质量工作规划》，抽调专职人员，建立起“上下联通、部门联动、区域联控”的治污减霾防控体系。

　　时代周报记者获得的数据显示，2012年西安用于治理空气的财政投入为6800万元，而2013年各级财政投入西安治污减霾的资金上升至15亿元。投入力度之大，前所未有。全市共拆除燃煤锅炉593台，仅此一项，减少燃煤量和二氧化硫、氮氧化物排放量分别达80万吨和1万吨、2400吨。同时对140台燃煤锅炉完成烟气综合治理设施提标改造，5.1万户蜂窝煤居民用户改用了清洁能源;淘汰、报废黄标车和老旧车辆5.6万辆，2.1万辆机动车实施了油改气。

　　通过上述措施，按当地环保部门的说法，“全市空气质量呈好转趋势”，但PM10、PM2.5和二氧化氮年均浓度分别超国家二级标准1.71倍、2.00倍和0.42倍。2013年空气质量仍处于全国倒数第8位。

　　“我们数千人夜以继日地工作，尽了那么大的努力，浑身劲儿快使尽了，5大类30项主要治理任务都完成了，但仍未‘退十’。这个结果一度让人们的工作信心极度受挫。”郭庭平说，因为“退十”难度大于预想，公众对空气质量好转的要求与环保部门的努力还有很大差距，只有压力变动力，困难变契机，背水一战了。

　　“以奖代补”淘汰落后产能

　　实际上，西安空气质量最差的时候已经过去了。以此为拐点，是当地政府努力治污的一个愿望。

　　2014年西安市治污减霾实施方案要求空气质量达到的目标是，PM10、PM2.5和二氧化氮的年均浓度分别低于183.82微克/立方米、101.23微克/立方米和55.39微克/立方米。监测数据显示，2014年1—4月，西安的空气质量与上年同期相比，PM2.5、PM10均下降了25%，二氧化硫浓度下降了24%。但接下来的月份，空气质量数据的好与坏，年终西安能否“退十”，仍然是个未知数。

　　“现在领导也能理解我们工作的难处。空气质量问题是大众共同面对的挑战，这并非是少数环保工作者能在短期内解决的问题。”西安市环保局一位官员向时代周报记者分析说。

　　“有些工作成绩是靠自身努力，而空气质量，我们不能将改善好的空气装在空瓶里，让它漂浮在我们头顶上。毕竟本地的空气质量受周边输入性污染源、气象条件等外部环境影响很大，正所谓人努力，天帮忙。”这位官员说。

　　事实上，西安冬春季节气候沙尘、静风、逆温、雾霾天气多发，受西北黄土高原自然条件影响，该市的颗粒物本底值相对较高。有气象学者指出，西安乃至关中地区空气质量的好转，先天上可能要迟于全国其他城市。

　　但是，对于西安地方政府来说，不能将污染推给老天和自然环境，让800多万民众呼吸被污染的空气绝非经济发展的初衷。西安必须作出改变。

　　先将自身产生的污染物降下来，就要改变城市粗放发展的路子。目前，西安正加快推进产业结构调整。

　　最大的策略是，转变牺牲环境换取经济发展的模式，决定在西安行政区划内不再新建、改建、扩建火电、炼油、石化、水泥等高污染、高耗能建设项目。

　　采用政府主导方式，强制性对39户涉及高耗能、重污染的工业企业实施“退城入园”，即从城区搬迁至相关工业园。目前，正在推进一个年产值上百亿元的企业的搬迁工作。

　　同时，积极淘汰落后产能。西安市工信委制定了2014年工业淘汰落后产能计划，已上报陕西省审核，共涉及14户企业，淘汰落后水泥20万吨、印染2300万米、纺织3790万米、平板玻璃314万重量箱。

　　“作为治污减霾方案里的一项主要工作，按此安排，我们将提前一年完成西安市‘十二五’淘汰落后产能规划的总体目标。”西安市工信委节能和综合利用处处长李晨对时代周报记者表示，“淘汰落后产能，真要有‘壮士断腕’的精神”。

　　以户县9户企业的平拉(格法)平板玻璃生产线为例，其在户县已形成一个特色产业，这些生产线对西安周边的废旧玻璃进行回收、熔炼，再加工成一般玻璃，销往农村市场，有效处理了建筑垃圾，是一个有市场需求的产业。但是其生产工艺落后，对环境空气产生严重污染，“要淘汰是有阻力的”。

　　在对上述平板玻璃落后产能的淘汰中，陕西省按每一万重量箱拨付3万元，另外西安市配套拿出2.1万元，实际上按每一万重量箱5.1万元对这批淘汰产能给予“以奖代补”。

　　据了解，按政策要求，上述省市的配套资金要优先用于安置职工，“不是让老板拿着还银行贷款用的”。具体操作中，为让企业做好职工安置工作，确保社会稳定，在资金使用上，要求市、县、企业签署三方合同。作为前置条件，老板需提供职工花名册，并据在册人数给每人以适当补助，职工签字认可后方可支付资金。

　　铁面问责

　　西安强力推进大气污染治理，公众希望看到治理污染和雾霾的巨大进步，省、市领导明确要求尽快实现西安“退十”的初级目标。

　　2013年年底，西安市委书记魏民洲公开表态：治污减霾是第一民生工程，谁要在这方面工作不力，就会在下一步干部调整时不予提拔或调整岗位，今后要追究到局级、副局级以及区县负责人。

　　西安确定的数十项治污减霾主要中长期治理任务，涉及全市各区县、开发区和33个市级部门、910家企事业单位，并将其列入全市综合目标考核，制定了年度、月度考核办法，实行跟踪问效。

　　2013年，西安市纪检监察系统对治污减霾工作不力的单位和部门进行严肃问责，其中给予行政处分6人，诫勉谈话11人，撤职1人，约谈区级领导4人。

　　西安铁腕治气，仍难逃雾霾大范围侵袭。2014年春节前后，包括西安在内的关中地区又一次出现较长时间的雾霾，虽然程度有所减轻，但基层环保官员心头仍是异常沉重。每当预测空气污染要加重时，“心里就特别紧张”，毕竟是所有人都不愿意发生的现象。

　　经专家研究发现，西安的空气污染由燃煤、扬尘、工业污染、机动车尾气和外来污染五大主要成因构成。由于要解析清楚各污染源的贡献率，以此来制定除霾行动，西安的大气源解析开始，且有明确的时间表安排。

　　显然，过度依赖煤炭的能源供应结构，对西安的大气污染影响巨大，治污减霾必须从调整能源结构做起，痛下决心关闭一批高耗能高排放的落后产能。

　　西安热电有限责任公司(下称“西安热电”)是全国离城市最近的燃煤发电厂，发电机组能力为150MW，目前以供热为主，是西安最大的大气污染排放源。根据2011年环境统计数据，西安热电耗煤量108.6万吨，其中二氧化硫、氮氧化物年排放量分别占全市总排放量的28.1%、15.1%，有人估计，该公司亦是当地PM2.5排放最大的单一工业源。

　　过去一年间，西安环保部门一直下决心欲对西安热电实施关停，但没有实质性进展。原因是该企业承担着市政供热功能，一旦关闭，西安西郊及高新区内168家单位和大面积居民用户的采暖用热将面临断供。

　　而关停热电厂除造成大量沉没成本(指由于过去的决策已经发生了的，而不能由现在或将来的任何决策改变的成本)外，还面临企业债务危机和职工安置的难题。

　　另外，如果后续集中供热跟不上，不少地方拆除燃煤锅炉后出现小煤炉反弹现象，以前的集中污染有可能演变为分散污染。“治理大气污染就是让民众生活的环境更好。但空气质量的好转，不能以民众生活退步为代价。”一位环保官员分析说。

　　最新的消息是，在专题研究了城西集中供热事宜后，西安市政府明确要求西安热电于2014年7月1日前自行关停2台燃煤锅炉，对3台燃煤锅炉进行除尘、脱硫、脱销改造，替代新建4台70兆瓦燃气锅炉建设项目正在实施中。

　　以调整能源结构，限制煤炭使用，并使民用燃料由燃煤向燃气转化，成为西安治污减霾的重要手段。2014年，西安制定的削减158万吨燃煤的任务目标，“煤改气”的大面积铺开，不但要解决天然气供应短缺的矛盾，还要付出建设成本高、使用费用高的问题，呼吸清洁空气将意味着付出较高的成本投入。

　　受天然气价格和财政补贴政策滞后等制约，2013年西安市用气量为16.2亿立方米，占全市一次能源比例不足10%。虽然陕西省发改委要求争取到2014年煤改气气量约2.5亿立方米，但仅能满足340台10吨燃气锅炉用气需求，清洁能源替代尚有许多现实困难需要解决。

　　对此，西安把煤炭清洁化利用提到最重要的位置。譬如，不一定都要“煤改气”，而是改造锅炉，使用优质煤，推进“超净排放标准”，使燃煤锅炉的烟气排放逼近燃气排放标准。这一切，都是市政府解决燃煤污染的对策和“良方”。