各地近年来涌现的经济发达镇,经济总量日益扩大、社会功能不断增多。然而,传统的行政管理体制制约着它们的发展。对此,我省积极探索经济发达镇行政管理体制改革,实施差别化管理——
效能如何提升——
机构做“减法”构建大部门,职权做“加法”健全镇政府功能
“没想到办事效率这么高,超出了我们对乡镇的想象。”6月下旬,在宁国市港口镇的省级港口生态工业园区,来自浙江安吉的客商黄国荣说,他对这里的发展环境非常满意,还介绍境外朋友前来投资。 “虽然经济下行压力加大,但我们的发展势头很好。”港口镇党委书记金文忠说,这主要得益于经济发达镇行政管理体制改革试点。
2012年,我省遴选出霍山县衡山镇、繁昌县孙村镇、宁国市港口镇、广德县新杭镇等8个镇试点行政管理体制改革。“改革着力点在于破解制约经济发达镇发展的体制机制障碍,理顺职责关系,创新管理体制,扩大管理权限,完善配套政策,发挥其在加速城乡一体化进程中的示范引领作用。 ”省编办副主任郭本纯介绍说。
改革首先向机构设置开刀,通过整合现有行政、事业资源,归并职能重叠、相近机构,组建大部门。 “原来有4个行政机构、16个事业机构,职能交叉、管理不顺现象严重。以农业为例,镇里就有水利、畜牧水产、农机、林业等七八个站所。”衡山镇党委书记谢明说,改革中,镇里重组政府架构,形成党政办公室、社会管理局、经济发展局等7个综合机构,涉农部门全部归口农业工作局,从而杜绝了“踢皮球”现象。
机构做“减法”,职权却做起“加法”。试点镇所在县(市)通过委托或授权,赋予镇里工业项目审批、市容执法等管理权限,扩大镇在经济发展、城市建设和社会管理方面的行政管理权限,完善了基层政府的功能。 “简化了审批环节,优化了服务流程。 ”谢明说,现在很多审批项目,镇里即可办理,不再需要“折返跑”。
相对于以前乡镇干部很难流动,改革打破了公务员、事业单位身份限制,为年轻干部提供了干事舞台,激发了基层干部活力。衡山镇新组建的7个部门中,有6个“一把手”是原事业身份的干部竞聘上岗。“没有改革,这对我们来说是不可想象的。”从农业站竞聘任镇规划局长的朱正福颇为感慨地说。
权责如何对等——
赋予部分县级经济社会管理权限,释放基层活力
乡镇,是我国最基层的一级政权组织。随着经济社会的加速发展,各地涌现出的经济发达镇,经济总量日益扩大、社会功能不断增多。然而,由于缺乏必要的经济社会管理权限,其“身大衣小”“车大马小”“责大权小”问题突出,严重制约了其自身的建设、发展和管理。试点的8个镇中,财政收入均在3亿元以上,常住人口超过2万人,镇内普遍设有一定规模的经济开发区,各项指标已远远超越了以农业为主的一般乡镇。改变整齐划一模式,实现差别化管理,成为这些乡镇的呼唤。
“事财不匹配、责权不统一、运行不顺畅现象严重。”繁昌县孙村镇党委书记詹力说,原有的政府架构、运行体制使得镇政府经常处于“无钱办事、无权办事、无人办事”的艰难境地。按照法律规定,我国行政执法权以县一级政府为主体,乡镇缺乏城市发展需要加强的城建、规划、环保等职能,没有被授予行使相关行政许可权、处罚权等,镇里有近90%的事项,需上级审批才能执行,所能提供的公共服务也与群众需求不适应。
两年来,我省指导8个试点镇所在县市出台财政金融、国土资源、干部人事、户籍制度等方面的具体改革实施意见,破解体制机制障碍,破除责权利不对等的局面,实现了权力和责任相一致、财力与事权相匹配,释放了基层活力,促进职能转变和归位。“对于下放、委托的行政许可、行政审批项目,一律进入试点镇政务服务中心,实行一站式服务,建设、规划、环保等领域的部分行政处罚权,交由镇综合执法机构行使。”省编办市县处处长吴鹏认为,这些改革不仅节约了行政成本、提高了服务效率,还有效破解了多层执法、多头执法、重复执法的难题。
财政政策配套改革,更直接提供了真金白银的支持,为发展经济、服务群众提供更多底气。衡山镇原先可用财力不到6000万元,现在超过亿元。港口镇以前是乡财县管模式,实行报账制,可用财力不过百万元,现在可支配财力达到5000多万元。
权力如何用好——
提升基层干部素质能力,提供法律法规支撑
“效率提高,办事省心。”在衡山镇党群行政服务中心,一位办事群众切身感受到改革带来的便利。他说,比如以前盖房办证,三个月都没个准信,现在申请递上,国土、规划部门很快就上门勘验,决定你能否建、在哪建。改革以来,试点镇积极探索社会管理和公共服务新模式,提升公共服务水平。
同时,试点镇逐步扩大“以钱养事”的范围和领域,镇内绿化养护、卫生保洁、路灯维修等事项均推行“项目招标、市场运作、群众监督、政府买单、钱随事走、按绩取酬”的运行机制,不仅降低了行政成本,也促进了公共服务的社会化和专业化。
以工业化带动城镇化,试点镇“双轮驱动”效应明显。“改革有效克服了体制不顺、机制不活等弊端,促进了经济社会跨越发展。”说起改革实践,谢明深有体会地说。去年,衡山镇全年实现工农业总产值146亿多元,增长超过22%,农民人均纯收入超过1.3万元。
不过,从传统的行政模式向新的治理模式转变,试点阶段的改革,不可避免地遇到一些困难和阻力。
面对市县下放的事权,乡镇干部队伍素质能力如何跟上,确保用得了、用得好,成为一道难题。 “下放来的不仅是权力,更是责任。”金文忠说,对于专业性和法律性都比较强的权力,囿于镇里专业人才缺乏,有些权力就没敢承接,由宁国市直部门派驻分局行使。
目前,改革中的权力下放,还缺乏法律法规支撑。“如果没有法律的保障,下放的权力就没有确定性,使用起来,效果也会打折扣。 ”采访中,不少乡镇干部担心,没有法律保障的授权,一纸文件、一个会议就能把下放的权力收回去,遇到这种情况,就不知道该怎么办,而且行政执法主体资格获得的问题,尚需顶层设计来解决。因此,随着改革的深入,与之相适应的执法权要从立法上给予明确,从法律上规范县镇之间的权责利关系。
“我省‘十二五’规划提出,未来五年城镇化率要达到50%以上,这意味着每年要有125万左右的农村人口转为城镇人口。”吴鹏说,省编办将继续深化改革试点,解决改革中出现的问题,带动更多的综合配套改革深入,使试点镇真正成为推进新型城镇化建设的桥头堡和排头兵。
