被称为“民告官”法律的行政诉讼法修正案草案二次审议稿25日提请全国人大常委会审议。记者注意到,行政负责人应出庭应诉,民告官不需起诉“具体行政行为”,延长起诉期限等一系列修改,均精准指向“民告官”通道中的种种障碍,明显加大了为百姓维权的分量。
障碍一:民告官不见官
清障:一把手出庭应诉首入法
外界关注度非常高的一处修改是,二次审议稿增加规定:“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,也可以委托相应的工作人员出庭。”
省高院行政审判庭综合组组长陈迎告诉记者,行政负责人出庭应诉作为“自选动作”,已在我省探索20多年,20多名厅级干部先后被“赶”上法院被告席,行政“一把手”出庭应诉率超过90%,10个市行政机关负责人出庭应诉率超过90%,62个县(市、区)行政机关负责人出庭应诉率达到100%。不久前,一周内宿迁4个副县长坐上了法庭被告席。
我省的探索自下而上,最早起步于1988年。至2010年底,江苏在全国率先建立了覆盖全省的行政机关负责人出庭应诉制度,对官员出庭应诉的类型、考核等环节作出全面规定。
“哪怕官再大,也得坐到被告席上接受审判,这是把权力关进制度笼子的生动体现,树立了法律权威。”陈迎说。“一把手”出庭改变了过去“民告官,不见官”的现象,让双方平等对话,为解决矛盾搭建良好的沟通平台。过去,不少行政机关的代理人是律师,律师往往只能就案办案,遇到具体问题仍然需要请示领导。而“一把手”出庭,在一些情况下可以当场拍板解决问题,还能促进其依法行政,从源头上减少行政争议。
不过,虽然与考核挂钩,但各地行政机关负责人出庭应诉情况参差不齐,目前我省仍有12个县(市、区)低于80%,有些地方甚至低于60%。
也有专家表示,法庭上“见官”与不“见官”,关键看能不能解决问题。洪泽法院行政审判庭庭长吴克成认为,大多数行政负责人“出庭不出声”,有“作秀”之嫌。如何提升实际效果?他建议,行政负责人出庭前的调研准备、庭审现场参与辩论、解决纠纷的实际效果等,与年终的政府法治建设考核挂钩,避免出庭应诉流于形式。
障碍二:行政干预复议案件
清障:一旦被诉复议机关“连坐”
官民纠纷、行政争议,在被诉之前,有一个渠道是“行政复议”,这本来是将矛盾化解在行政机关内部的重要途径。但长期以来,行政复议的社会认可度不高。全国人大新闻发言人傅莹在今年全国两会新闻发布会上就直言,老百姓不知道《行政复议法》的存在,说明法不管用。今年上半年,省政府受理的行政复议案件仅有101件。
法为何不管用?“主要是为了避免当被告,行政复议机关为维护政府形象,一般会少用、慎用撤销和确认违法的决定,有的明知行政行为有瑕疵,也维持了事”,省法制办主任于爱荣说。2008-2012年,全省行政复议案件平均直接纠错率只有3.64%。纠错率偏低导致公众不信任复议制度,而行政诉讼案件、信访案件双双飙升。
针对这样的制度漏洞,二次审议稿明确规定,“经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的,复议机关是被告”。
南京师范大学法学院教授李建明认为,行政复议是行政诉讼的补充,二次审议稿复议部分的修正,可以更好地促进行政机构自我纠错,加强自我约束,发挥行政系统内部的监督功能,逐步走向法治政府,同时对行政机关依法行政提出了更高要求。障碍三:立案难起诉期短
清障:降低门槛延长起诉期限
2012-2013年我省三级法院共新收各类行政诉讼案件近1.6万件,收案数长期位居全国前列。但相比庞大的行政执法总量和较大的信访数量,行政诉讼案件所占比例仍处于低位。一个比较突出的问题是“立案难”,“立案难”导致行政诉讼渠道受阻,老百姓只好上访。
根据我国现行行政诉讼法规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的“具体行政行为”侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。
陈迎说,在司法实务界,由公权力部门作出的行为,且影响到相对人的权利利益,就属于行政行为。所谓的“具体”行政行为,可能成为某些法院不予立案的借口。鉴于此,二次审议稿将“具体行政行为”修改为“行政行为”。“限制越少,公民可诉权力和范围越广。”李建明认为,此举为扩大受案范围去除了法律障碍,如对行政合同案件的受理等。
此外,为方便民告官,二次审议稿将起诉期限3个月延长到6个月。李建明认为,一般老百姓对于行政诉讼的专业知识并不了解,很容易因超过起诉期限而失去请求法院救济的权利,延长时间有利于保障百姓的起诉权,也给行政机关带来压力。
