对于社会关注的地方债问题,中国政府正进一步完善治理措施。财政部部长楼继伟日前表示,政府正研究出台加强地方政府性债务管理的意见,建立地方债管理统一制度框架,完善地方政府债券自发自还制度,建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制。
全面摸底评估风险
面对近年来我国地方债规模的不断增长,相关政府部门进行了密集的调研、摸底与评估。以国家审计署为例,公开资料显示,该署除了例行的政府财政审计外,早在2011年6月就完成了对全国地方性政府债务的摸底;2013年6月则公布了《36个地方政府本级政府性债务审计结果》;2013年底更是公开了《全国政府性债务审计结果》;今年以来,该署已完成了对9省9市本级地方债变化情况的跟踪审计。
8月27日下午,财政部长楼继伟在报告预算执行情况时表示,财政部门已经开展了全国地方政府性债务风险测算评估,正在加快相关管理制度建设,指导地方做好发行2014年4000亿元地方政府债券的相关工作。
专家指出,相关部门对地方债问题作了大量研究,对地方债的底细和风险是心中有数的。“由于我国地方政府不是独立的财政主体,因此在地方债的监测与风险评估上,除了最权威的审计署外,还有很多的参与方,例如央行、财政部、银监会、各类研究机构以及地方人大,可以说关于地方债的掌握还是相对全面的。”中国人民大学财政金融学院副院长赵锡军对本报记者表示。
把握总量控制规模
最新数据显示,今年上半年审计署抽审的18个地区政府性债务余额增长3.79%,增速同比下降7个百分点,债务增速明显放缓,地方债总量正处于有效控制之下。
中国地方政府偿还债务能力较有保障。上海财经大学公共经济与管理学院教授刘小川直言:“我国地方债面临的经济乃至制度环境与西方很不相同,从经济上看,我国地方债主要用于投资而非消费,偿还有保障;从制度上看,西方国家政府可支配资产占社会总资产的比例大致在10%左右,而我国则可以达到五成以上,这无疑是政府性债务的强大后盾。”
分析人士认为,未来随着财税体制改革的深入推进,中央政府与地方政府的财权、事权关系将进一步理顺,地方债总量有望得到更好地控制,相关管理体系会更加科学规范。
“与西方国家的地方政府仅担负社会管理职能相比,我国主要的一个问题是地方政府还承担着发展当地经济的重任,现在中央正在逐步拿掉GDP这根‘政绩指挥棒’,未来各地根据自身实际制定发展规划、上报资金缺口,再由中央统一发债、担保。对地方债而言,谁来借、怎么借、谁来用、怎么用、谁来还、怎么还,都将得到有效的制度约束。”赵锡军说。
此外,有业内人士表示,政府性基金收入增长迅速,国有资本红利上缴比例提高以及经济基本面向好,税基有望扩大等,均是控制地方债风险不容忽视的因素。
局部风险仍需警惕
虽然地方债总体风险可控,但仍需警惕局部风险。“我国地方债的局部风险主要源自三方面,一是误差,统计口径的不同会导致一些实际上属于地方债性质的款项最终未被纳入;二是财政赤字,在目前政府大力改善民生的背景下,教育、医疗、社保等项目的花销构成了刚性财政支出,因而增加了赤字压力;三是政绩冲动,现在各地方政府都有强烈的发展愿望,这就导致了部分地方依然为GDP而盲目举债。”刘小川说。
如何应对地方债的局部风险?专家认为,需要分别从宏观和微观的角度找对策。“宏观上,中央政府应对地方举债行为严格约束,最终通过法律形式固定举债制度。目前过渡的做法可以是允许有特殊需求的地方举债,但中央要严格控制。微观上,各地方政府应加快建立起科学的债务管理体系,将项目评估、举债规模、资金运用、风险基金等环节逐一纳入到这个体系下,为防范和化解地方债风险增添另一道制度屏障。”刘小川表示。
有专家建议,借鉴国际先进经验,加快建立起一套适合我国国情、社会认可度高的信用评级机制亦有助于及时化解地方债风险。
严控新债也是化解债务风险的办法。楼继伟表示,中央将对地方政府性债务实行限额控制,严格控制新增债务,将地方政府性债务分类纳入预算管理,建立债务风险预警及应急处置机制。对高成本融资的存量债务,允许地方申请发行地方政府债券置换,降低利息负担,优化期限结构。(记者 罗兰 王俊岭)
