江苏创地方立法品牌 率先立法破难题

　　9月5日上午，南京锁金二村社区，省人大常委会就《江苏省大气污染防治条例(草案)》听取老百姓意见。大气污染是当下热点，因省人大代表连续提议案，这部法规提前列入今年立法计划，一审之后公开听取各方意见。

　　江苏的发展领先于全国，遇到问题相应早于其他地区，立法解决问题也一直居于率先地位。由此创出的“不抵触、有特色、可操作”的地方立法品牌，为江苏经济社会发展提供了强大的法律护航。

　　法治江苏，“有法可依”是先决

　　法治江苏之所以在全国领先，立法贡献巨大——长期担任省人大常委会立法咨询专家的南京工业大学法律与行政学院院长刘小冰说。

　　这首先是因为，江苏的立法权在全国来讲是较多的。省人大常委会和南京、无锡、徐州、苏州4个较大的市有地方立法权，省政府和4个较大市有地方政府规章权。两权相加，江苏有10家立法权，而一般省份可能只有两三家。

　　历届省人大及其常委会共通过省法规553件次，经修改、废止、停止执行等变动，现行有效法规有213件；批准南京、无锡、徐州、苏州4个较大市制定的法规共509件次，4市现行有效法规共236件。“这样的立法数量，确保了江苏各个领域的‘有法可依’”，刘小冰说。

　　1979年，对刚刚成立的省人大常委会而言，“立法”是一项既重要又陌生的任务。

　　1980年6月27日，《江苏省城市卫生管理暂行规定》颁布施行，开启了我省地方立法的先河。作为省人大常委会初创时期的工作人员，离休干部王向明仍记得立法起步初期的“跌跌撞撞”。“这部法规一审就通过了。公布后，意见来了，大家对‘城市禁止养猪养羊养鸡养狗’的规定反应很大。那个年代副食品供应紧张，不少市民家里养鸡。尽管管理城市卫生的初衷是好的，但这一条在当时有点脱离实际，执行效果也就不太好。”

　　短短10条，通篇采用文件语言，没有适用范围、施行日期等法规必备条款……以现在的立法技术来衡量，第一部法规看起来实在“业余”，但在当时的历史条件下，它的出台具有里程碑意义。

　　此后，具有江苏特色的先行性立法循脉而走。近两年来，省人大及其常委会树立“良法善治”理念，从法规立项、起草、论证评估、审议等方面入手，创新地方立法机制，扩大公民有序参与，大力推进科学立法、民主立法。就立法方式而言，从法规草案公开征集意见，到直接走进社区听取群众意见；从聘请立法咨询专家，到开展立法听证；从立法后评估，到立法前评估……与时俱进之中，日益科学化、民主化、精细化。

　　与经济发展同频共振

　　1985年，党的十二届三中全会作出关于经济体制改革的决定。省人大常委会开始对经济立法进行研究和准备，确立了三个重点方向：外向型经济立法、乡镇企业立法、促进私营经济立法。

　　1987年是值得记取的经济立法“元年”，《乡村集体工业企业管理暂行条例》在这一年出台。据省人大法制委员会副主任委员王腊生回忆，上世纪八九十年代，乡村工业突破计划体制约束，在江苏蓬勃兴起，成为全省经济的重要支柱和半壁江山，但如何支持规范乡镇企业仍缺乏法律指引。省人大常委会深入苏南各地深入调研，率先以地方性法规的形式扶持乡镇企业发展。

　　然而，在计划经济为主的条件下，地方立法的空间十分狭小。无论是经济立法还是整体立法，进度不快，数量有限。省社会科学院副院长刘旺洪说，直到1992年，党的十四大作出建立社会主义市场经济体制的重大决策，经济立法自此成为我省立法工作的“主旋律”。市场经济是法制经济，一批规范市场主体行为、维护市场秩序的法规应运而生，比如《发展民营科技企业条例》、《发展个体经营经济条例》、《中小企业促进条例》等，保证了立法决策与改革发展的重大决策同步。

　　省委、省政府从江苏的资源禀赋出发，确定将软件产业作为先进制造业的灵魂和现代服务业的“领头羊”。如何做优做强软件产业？2007年，省人大在全国率先出台《软件产业促进条例》，将软件产业作为第一优先发展的产业从法律上确定下来，此前江苏还没有就哪一项产业的发展制定过专门性法规。作为国民经济的先导性产业和战略性产业，软件产业享受到“高待遇”，很多软件企业家们为条例的“含金量”叫好。

　　以民生视角促进社会和谐

　　在为市场经济体制创造良好法制环境之后，省人大开始从以“经济立法”为重心转向“民生立法”。

　　2008年，省人大走进全省十多个社区、卫生所，来到患病农户床头收集民意。王腊生至今记得，在一个社区医院里，一位胃癌患者诉说因费用高昂而打算放弃治疗时的无奈。“最怕生大病、药太贵、转医院太麻烦，是老百姓反映最多的3个问题。”经过反复调研论证，《江苏省新型农村合作医疗条例》3年后出炉，在全国率先以地方性法规的形式，正式建立了新型农村合作医疗制度的规范化、法制化运行。那一年6月1日起，全省4300多万农村参保人员将可以在2万多家定点医疗机构，在最高支付限额不低于农民人均纯收入8倍等参照标准下，得到切实保障。

　　应对新情况、解决新问题，江苏勇于做第一个“吃螃蟹的人”。慈善募集该怎样规范?资金如何管理？全国首部针对慈善事业发展的专门性地方法规《江苏省慈善事业促进条例》作出了漂亮的解答，为全国慈善事业发展提供了经验。今年1月，省人大常委会审议通过《江苏省社区矫正工作条例》，这是全国首部在省级出台的社区矫正地方性法规，彻底扭转社区矫正这项刑罚执行工作在省域范围内“无法可依”的局面。

　　回应百姓渴盼“碧水蓝天”的呼声，则不惜用重典。2007年太湖蓝藻事件之后，人大迅速参与到“铁腕治污”当中。“调研中，不少企业和有关部门对修改草案其实曾有很多质疑，比如是不是太严格、能不能落实，但当时只有一个信念：一定要还太湖一湖好水。”顶住各方压力，王腊生负责牵头的立法小组加班加点，仅用半年多时间就修订了《江苏省太湖水污染防治条例》。排污超标最高可罚百万元等一系列最严格的水污染防治制度，促成了太湖水质的根本好转。

　　在刘旺洪看来，关注百姓需求、回应民生发展，是江苏人大立法的一大鲜明特色。他认为，在民生立法方面，江苏大胆探索，走在全国前列，法治惠民标准远远高于全国水平。