“在城乡一体化的进程中，关键的一点是要解决人往哪里去的问题。我们需要有大量的中小城镇，这里的中小城镇不是空间上的城镇建设，而是从体制上认可的城市身份。这是我们在行政建制上最大的难题。必须立即重启‘撤县改市’，其重要性和紧迫程度一点儿都不亚于放开二胎。”国家行政学院经济学部教授冯俏彬说
法治周末记者 汲东野
法治周末实习生 王琢磊
就像电视节目《变形记》中所录制的，中国存在着对比鲜明的两种面貌：城市和农村。当你身在北京、上海、广州、深圳等国际大都市，你不会怀疑正身在一个财富、物质极大丰富的发达国家，但当你深入中国西南、西北等地的小村庄，也会被他们落后和拮据的生活现状所震撼。
国家统计局今年1月发布的2014年经济数据显示，目前，中国的城镇人口占总人口的比重达到54.77%。这个数字不仅远低于发达国家80%的平均水平，也低于人均收入与我国相近的发展中国家60%的平均水平。
4月11日，由华夏新供给经济学研究院、中国新供给经济学50人论坛主办的《中国2049战略》课题中期评审汇报会在北京举行。会上，就如何破解和推进中国城乡一体化的发展问题，国家行政学院经济学部教授、博士生导师冯俏彬从制度供给和制度创新的角度提出了建议。
冯俏彬认为，推进城乡发展一体化的核心是解决三农问题。她建议，“十三五”期间，将改革重点集中到以县镇为主的政区改革上，推动一大批符合条件的县、镇由农村政区向城市政区转化。
就在这次会议的前三天，4月8日，广东省政府与住房城乡建设部签署了共同推进城乡规划建设体制改革试点省建设合作协议。
双方将以部省合作的方式，共同推进城乡规划、新型城镇化规划建设、绿色建设体系、住房制度、现代建造、行政管理等方面的改革，将广东建成国家城乡规划建设体制改革试点省。
仍处在城乡统筹阶段
2014年公布的《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》提出，到2020年，我国常住人口城镇化率将达60%左右，户籍人口城镇化率将达45%左右，并努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。
此后，在今年召开的全国两会上，李克强总理政府工作报告指出，2015年，要推进新型城镇化取得新突破。
他提出，城镇化是解决城乡差距的根本途径，也是最大的内需所在。要坚持以人为核心，以解决“三个1亿人”问题为着力点，即“促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化”，发挥好城镇化对现代化的支撑作用。
有专家认为，这表明，政府已经把“城镇化”问题提到了一个新高度，也将其视为中国继续释放增长潜力的重要着力点。
事实上，我国的城镇化水平总体不均衡。我国东部地区常住人口城镇化率达到62.2%，而中西部地区分别只有48.5%、44.8%。
据新华社近日发表的“首季经济观察”称，2015年首季，中国经济下行压力依然巨大，挑战严峻。种种迹象表明，制造业和房地产等传统拉动经济增长的领域呈现乏力态势。在一系列政策的刺激下，目前，房地产市场正处于调整期，部分城市商品房交易量企稳回升，改善性需求积极性提高。
据中国国家统计局数据，2014年中国房地产开发投资同比增速降至10.5%，比上年回落9.3个百分点。
中国国务院发展研究中心宏观经济研究部部长余斌指出，2014年年底中国的城镇化率为55%，与2030年70%的目标还相去甚远。预计直到2030年，中国都将处于城镇化快速推进阶段，且城镇居民对住房的改善性需求很大。“从这个角度来说，中国房地产在未来很长时间都会具有良好的发展前景。”
他表示，未来中国国内生产总值(GDP)同比增长可达7%左右，城乡居民收入增长亦可达到这一水平；再加上每年城镇化水平提高大概1个百分点，“这两个因素加在一起，可以支撑未来房地产市场、房地产投资7%-8%的增长速度”。
城乡发展一体化带来的流动和需求一定程度上会促进相关经济产业的发展，然而，在如今经济形势严峻、工业企业经营状况不好，房地产不景气的情况下，如何搞好城乡一体化，是很多地方在着力思考解决的问题。
冯俏彬的研究显示，当前，我国城乡一体化还面临着五大突出矛盾和问题，比如，城乡居民收入差距仍然较大，城乡社会事业水平差距明显，农民工市民化“门槛”较高，城乡要素流动很不畅通，农业落后，乡村凋敝等。
她认为，其中，城乡要素的流动很不畅通是目前最严重的问题。“国内统一市场，就是说要素可以平等、自由的流动和交换。而在这个方面，只有农民工进城，即劳动力从农村到城市的流动做到了。除此之外，其他要素的流动进展相当有限。”
冯俏彬把从现在到2049年，实现我国城乡一体化分为三个阶段：统筹城乡发展、建设城镇体系、城乡一体化。“目前，我国在城乡一体化的道路上，仍停留在城乡统筹阶段。农村向城市的单向人口流动带来了城乡二元结构的松动，但这个松动还很有限。”冯俏彬说。
根据冯俏彬的城市化进程模型研究所示：2049年，我国的城镇化率可以达到83.85%，根据联合国人口司的预计，2050年，我们城市化率大概是在76%左右
“撤县改市”迫在眉睫
冯俏彬说，城市化的根本内涵就是城市人口增加，农村人口减少，这是最直接、最简单的逻辑。
“城镇化率达到80%，也就是需要12亿人住在城镇，现在6亿多再增加5亿多人的话，现在城市都挤成什么样子了？生活水平大幅下降，12亿人拥挤在城市你再怎么建设也来不及。”全国政协常委、北京大学光华管理学院名誉院长厉以宁教授曾表示，“所以一定要走适合中国国情的道路，中国的城镇化率应该是老城区向新城区到新社区。”
“在城乡一体化的进程中，非常关键的一点是要解决人往哪里去的问题。我们需要有大量的中小城镇，这里的中小城镇不是空间上的城镇建设，而是从体制上认可的城市身份。这是我们在行政建制上最大的难题。”冯俏彬说。
根据全国第六次人口普查数据显示，2010年，我国50万以下人口的城市共有380个，即小城市的数量为380个。
“现在从我们行政体制基本上限制中小城市的建设，中小城市基本上处于高度停滞阶段。”冯俏彬说，“在行政区划方面，县和镇是农村政区的概念，市才是城市的概念。而1997年以后，县改市的政策全面叫停。近两年，才刚有松动，放了几个县改市。”
冯俏彬发现，在限制县改市的同时，部分有需求的地方把方向转向了“县改区”，或是“省管县”，而有些时候，这种“改”是违背经济规律的。
根据民政部数据，全国市辖区数量从2000年的787个增至2011年的857个，县级市则从400个下降到369个。一些百强县诸如著名的顺德市、锡山市、吴江市等相继变为市辖区。
冯俏彬在研究中建议：在“十三五”期间，必须要顺应我国城市化发展的需要，将改革重点集中到以县镇为主的政区改革上，推动一大批符合条件的县、镇由农村政区向城市政区转化。
据悉，全国已有165个县“撤县设市”申报材料已报国务院排队待审批。
冯俏彬提示到，行政体制改革会给财政体制改革带来种种的困扰，而行政体制里最大的问题就是农村政区向城市政区转化基本上没有通道。
“必须立即重启‘撤县改市’，其重要性和紧迫程度一点儿都不亚于放开二胎！”冯俏彬表示。
“在执行中，县改市对于很多官员来讲意味着更大的权力，更多的财政收入等，所以，县改市在控制不好的情况下，确实意味着机构、官位以及行政成本的急剧增加。并且，由于民政部提出的县改市的标准已经严重过时，已很难起到筛选的作用，就很少有县改市获批了。”冯俏彬分析说。
研究建议，为了防止曾经县改市出现的问题，重启县改市还需要重新修改撤县改市的标准，从经济、人口、社会发展、市政设施四个方面，分东、中西部给出量化条件。标准只是撤县改市的“门槛”，而不是充分条件。另外，还要，适度弱化行政级别与权力大小之间过于紧密的关联。
研究还发现，改革开放以后，形成了一大批巨型镇、特强镇、特大镇。其中，根据六普的数据，广东佛山市狮山镇常住人口已经达到665000人。常住人口排名前十的镇中有六个都分布在广东东莞市，其常住人口均超过35万人。
冯俏彬建议，应该扩大镇级市的试点。“可以在经济、人口、社会发展、市政设施、区位等方面设立具体的标准以规范镇级市的设立。例如，其中，在经济方面，她建议，全镇的财政总收入位于全省镇前列，第二三产业增加值占镇GDP比重的80%以上，第二三产业从业人口比重达到80%以上。”
推进城乡基本公共服务一体化是关键
除了从改革行政体制的方面解决城乡一体化中“人往哪里去”的问题，研究表明，推进城乡基本公共服务一体化是城乡一体化进程中的最关键问题，是庞大农村转移人口市民化的根本之策，是城市工商资本下乡的前提条件。
“解决‘三农’问题要在城市化、工业化、市场化和全球化的背景下解决，解决这个问题农村的问题不能靠农村自身解决，一定要和城市联动，联动有个重要的问题，城里的人员、城里的工商资本、城里的要素要能下乡。”冯俏彬认为。
研究认为第一层次的基本公共服务包括义务教育、医疗卫生、社会保障、劳动就业服务、住房保障等方面的服务保障。
但是，城乡基本公共服务一体化并不容易做到，冯俏彬的研究认为，推动其实现，面临着制度障碍。第一，城乡基本公共服务制度碎片化、标准不统一，比如，像社保制度，不同的人群，不同的地域会造成制度不一样。
“第二，财政部门对基本公共服务涉及到的权力性支出充满了畏惧。权力性支出是一种法定支出，涉及农业、教育、科技等领域。财政部门在十八大三中全会报告中非常重要的突破就是要取消财政支出和某些重点支出挂钩事项。但是，对于权力性支出究竟要控制到什么程度，是现代财政一个可以商讨的话题。”冯俏彬说。
第三，中央与地方之间在基本公共服务方面的相关事权、支出责任迄今没有划清。
“第四，整体推进与地方试点之间存在内在矛盾。试点之后的结果就是地方试不下去，比如江苏和安徽做的试点，试点农民工市民化与财政转移支付挂钩。后来我们了解到，因为人是流动的，变化的试点测算无法进行。”
对此，研究也提出了相应的政策建议，在促进社会公平、共享经济发展成果、保持财政可持续、为经济长远发展夯实基础的原则下，逐步推进城乡基本公共服务的均等化。要建立基本公共服务的国家标准，同时允许基本公共服务的合理区域差异。要加快推进城乡基本公共服务的制度衔接、并轨。要将社会保障明确为中央与地方共同事权，中央制度要承担主要资金责任，地方政府负责管理营运。要强化升级政府的“辖区责任”。社会保障全国统筹要有时间表和路线图。
