图①：深圳市某人才市场为大学生提供“积分入户 毕业生接收”政策服务。
图②：12月21日，广州积分入户受理窗口开始向获得落户资格人员发放“入户卡”。
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编者的话
12月21日，广州市公布2015年积分制入户名单，来自北京、福建等29个省(市、自治区)的4500名外来人口正式落户广州……
近年来，关于户籍改革的呼声此起彼伏。2014年7月，国务院出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，掀起全国性户籍制度改革的大幕。在今年11月3日召开的国新办发布会上，国家发展改革委主任徐绍史表示，我国已有25个省(区、市)出台户籍制度改革方案。在特大城市落户方面，各地普遍提出建立完善积分落户制度：广州提出“进一步推进积分落户政策设计的精细化和科学化”；河南提出“省会城市要建立完善积分落户制度”；湖北提出“科学控制武汉市人口规模，合理设置积分落户分值”……
作为我国大型城市推进户籍制度改革的重要举措之一，积分制落户的推行对于外来人口究竟意味着什么？在具体实践过程中又面临着哪些问题？发展前景又将如何？本报记者展开调查。
指标细 一城有一策
指标和分值体现出对“年轻适用、稳定就业、较高文化程度和职业技能水平的外来人员”的倾斜；创新创业人才受到越来越多城市的“青睐”
“漂了这么多年，终于‘落’下来了……”看着名单上自己的名字，原籍江西李女士的一颗心终于定了下来：就在12月21日，广州市2015年积分制入户4500人名单公布……
李女士在一家制衣厂工作，只有中专学历，“一开始来广州时就只是想着来打工，但时间一长，因为没有户口，从孩子的教育到买房、购车等，各种问题接踵而至。”而让李女士惊喜的是，随着广州积分制入户新政的推行，她发现自己拥有的级别为“技师/二级”的“客户服务管理师”资格证书，现在可以在积分项目中加60分，终于达到申请积分制入户的资格。
李女士所说的“新政”，即为广州2014年出台的《广州市积分制入户管理办法》。“60分就能获得入户资格”，意味着积分制入户门槛的降低。这是为长期在广州市有稳定工作，但学历、技能资格尚未达到人才引进等迁入条件的人员入户打开的通道。该市来穗人员服务管理局局长曾凯章表示：“这次新政推出的一个重要原因，就是为了吸引更多低学历但同时又是城市目前急需的技能型专才。”
近年来，关于户籍改革的呼声此起彼伏。和广州一样，各大、特大城市，也按照去年7月国务院出台的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》(后简称《意见》)，相继推进和完善着积分落户制度。
哪些人最容易受益于积分入户制？本报记者通过对上海、天津、广州等地的积分指标比对发现，按照“因城施策、一城一策”的总体要求，各城市对于积分指标的设置呈现出多样、灵活的特征。但总体来看，大部分城市都体现出对“年轻适用、稳定就业、较高文化程度和职业技能水平的外来人员”的倾斜；同时，随着全国各地相继掀起的“双创”热潮，创新创业人才也开始受到越来越多城市的“青睐”。
另一方面，不少城市的积分落户政策也在悄然发生着改变。其中一个最为普遍的特征，就是各城市开始以各种方式拓宽着落户的“窄门”，比如修改积分指标，让更多人群看到落户的“希望”；简化入户程序，减少申请人为入户所耗费的精力和时间；出台相应配套措施，帮助已落户人口更好、更快地享受到相关福利，真正安居乐业……
门槛高 落户拼实力
积分入户政策的推行，似乎为“漂一族”打开了一扇门，但严苛的条件仍像一堵墙，横在相当一部分人面前
根据广州市统计，在今年积分制入户人员中，35岁及以下的有2974人，占总人数的66.1%；近九成拥有大专(高职)及以上学历，大学本科、硕士研究生约占六成——不难看出，尽管广州在今年的落户指标中对学历低但城市急需的技能型专才有所倾斜，但依旧是年轻、高学历的“精英人群”更易获得落户指标。
而在上海杨浦区大学生创业孵化基地，不少小型创业公司或工作室的创业者和雇员们，也几乎众口一词地表示：“不是985、211大学，没有硕士、博士学位和优秀毕业生证书，没有进大公司就业，基本上很难落户。”
积分入户政策的推行，似乎为“漂一族”打开了一扇门，但严苛的条件仍像一堵墙，横在了相当一部分人的面前。
“为什么总是那些有高学历高收入的人可以获得指标？这对于我们这些辛苦打工的普通人来说，公平吗？”上海某饭店服务员、原籍江苏的韩女士向记者坦言，她和丈夫已在上海打拼了五年，落户的事情想都不敢想。
一纸户口，承载着教育、医疗、就业、交通等方方面面的优惠与福利。虽然不少人和李女士一样，凭着积分，终于在大城市里安了家；但与此同时，更多人则被各项条件、指标挡在了“门外”，对特大城市积分落户政策“门槛高”“不公平”等方面的质疑，更是从未停止过。
对此，南开大学周恩来政府管理学院关信平教授解释说：“从目前来看，大城市比农村甚至中小城市聚集了更完善的基础设施和公共服务。随着政策壁垒的消失，会有越来越多的人希望落户大城市。这样的背景下，大城市不可能放开落户限制。这不是一个城市能够解决的问题，需要在国家层面统筹。”
公安部副部长黄明就《意见》答记者问时也特别强调，对大城市人口规模要严格控制——“目前一些特大城市人口压力很大，已经消化不了，不能再扩大人口规模，增加新的负担。”
那么，这是否意味着对于特大城市而言，只能通过日益增高的门槛和严苛的条件，严格控制人口的流入？
“像北上广这种特大城市的确需要适当地控制人口，但这并不代表‘无计可施’。”国家发改委宏观经济研究院副院长马晓河认为，“我国的大城市、特大城市的人口密度远远比日本的东京、韩国的首尔等城市低。像北上广这种特大城市，完全可以与周边的小城市、中小城镇联动发展，发展城市群，让周边的基础设施、公共服务与特大城市同城化。”
同时，专家普遍表示，城市要发展，除了需要精英人才，也需要大量体力劳动者。他们对城市的发展也做出了不可或缺的贡献，但受制于学历、收入等因素，不能受益于积分落户政策，这样的确不够公平。“这是一个系统工程，推进势必会面临很多困难，但每一小步的突破对于我国城镇化的推进也是至关重要的。”
户改难 深化路且长
户籍改革需要在国家层面进行统筹，分担人口落户成本，在更大范围内实现基本公共服务均等化才是治本之策
“对通过市场主体评价的创业人才及其核心团队、创新创业中介服务人才及其核心团队等，直接赋予居住证积分标准分值(120分)”……
今年5月25日，上海市委全会通过了《关于加快建设具有全球影响力的科技创新中心的意见》，其中最受关注的内容之一，就是为吸引创新创业人才集聚而拓展放宽的居住证和户籍政策：原来教育背景和职称、奖项条件不够的人才，现在可以凭“市场评价”一举拿到120分；原来要苦等7年才可能攒满积分落户，现在灵活缩短至最少两年。
而随着2014年《广州市积分制入户管理办法》及其实施细则的出台，广州也吸纳到了更多的紧缺工种人才。据统计，随着新政的实施，入户人员中特殊艰苦行业人员明显增加，专业技术和紧缺工种覆盖面更广，其中船舶起重工、动画绘制员、执业药师等特殊艰苦行业或紧缺工种均可实现零的突破。
“广州和上海积分入户新规与过去相比，门槛的确变低了，并且不再像以往一样一味看重学历、收入等，这值得肯定。”马晓河表示。但他也提出，受城市规模限制，能够落户的人数毕竟有限，更为科学地分担人口落户成本，在更大范围内实现基本公共服务均等化才是治本之策。
“不断推进来穗人员享受基本公共服务均等化，体现了广东省委提出的在广州探索流动人员服务管理新路子的要求。”曾凯章表示，广州作为特大一线城市，通过研究建立全方位的“以居住证为载体、以积分制为办法”公共服务提供机制，在为流动人口安居和控制城市人口这二者之间，努力实现平衡。
马晓河还指出，户籍改革的另一个抓手是财税体制。“国家下一步可以把农村转移人口与流入地的财政转付、征地等指标挂钩，建立起一种机制。比如，发达地区每接受多少农业人口，就可以少交多少财政税收或者国家给转付多少财政税收；或者按照人口密度，对城市每平方公里的人口密度进行规定，如果达不到规定密度，城市就要创造条件，强化公共设施，提高承载力。”
在谈到特大城市户籍改革下一步的改革方向时，黄明也表示：“特大城市要科学定位城市功能，加快产业转型升级，适当疏散经济功能和其他功能，引导人口有出有进，使人口结构趋于合理。”
本期统筹：申 茜 臧春蕾
（责任编辑：杨淼）
