打破行政区域限制 长三角大气污染如何联防联治

　　二、要解决长三角大气污染防治联防联治的管理架构设计问题

　　根据长三角大气污染联防联治的实践要求，管理架构可以设立的核心部门为动议组、技术组、资金组。

　　管理架构的设计决定了在长三角大气污染防治联控中主体、资金、技术等要素作用的合理发挥。根据长三角大气污染联防联治的实践要求，管理架构可以设立的核心部门为动议组、技术组、资金组。动议组主要负责相关长三角大气污染议题的提出和讨论，明确长三角的大气环境容量，对不同省市的污染物排放量进行合理分配，明确跨区域污染的解决方案，对不同省市的重要大气污染个性问题进行研讨并提出解决途径；技术组主要负责在大气污染联防联治过程中，对跨区域大气污染原因、过程以及结果进行客观释明，有利于从客观的角度界定“三省一市”相关的大气污染贡献度。技术组还要就大气污染的减排和治理进行技术研究以及技术选择，提出长三角大气污染治理的技术援助方案，互通有无，共同攻关；资金组主要考虑从经济利益的角度将“三省一市”结合在一起，发挥利益的激励效应促进“三省一市”遵守联防联治协议。资金组的核心作用是成立长三角大气污染治理公共基金。在公共基金的组成过程中，资金组要按照公平公正的原则和大气污染贡献比例标准确定“三省一市”承担的相应比例，同时负责长三角大气污染治理公共基金的收集，以及资金的合理运行，并且在动议组和技术组的协助下，确定在长三角大气污染治理中哪些事务属于应该遵从公共治理原则的公共事务，哪些业务属于应该按照“损害大气环境者付费”的原则由各省市单独负责的业务，然后选择合理的技术解决方案进行治理。

　　三、要解决长三角大气污染防治联防联治的信息管理平台构建问题

　　“三省一市”需要将涉及大气污染的全部固定污染源，以位置为基准公开在这个信息平台；涉及大气污染的全部移动污染源，以区域为基准公开在这个信息平台；并且每一污染源要将其每日产生的污染物在相应的位置和区域范围进行公开。

　　由于长三角的大气环境属于典型的生态公共产品，所以公众有权利实时动态地了解长三角大气污染的基本情况。在国家法律允许的限度内，将长三角所有的大气污染行为都要置于民众的公开监督之下，将违规排放行为暴露在社会公众的视野范围之内。长三角大气污染的治理过程同样也需要在社会公众的监督之下进行，公众有权利了解长三角大气污染过程、结果以及治理内容。为达到这一目的，就需要结合“互联网 ”，设立一个面向社会公众公开的长三角大气污染联防联控信息管理平台。“三省一市”需要将涉及大气污染的全部固定污染源，以位置为基准公开在这个信息平台；涉及大气污染的全部移动污染源，以区域为基准公开在这个信息平台；并且每一污染源要将其每日产生的污染物在相应的位置和区域范围进行公开。作为环境保护机关按照属地主义有义务将本地的污染源在信息管理平台上进行公开的同时，也有义务按照大气环境质量标准实时地公开当地的大气环境质量。为了强化公众对大气污染的监督作用，长三角大气污染防治联防联治的信息管理平台应该同时具有开放性和实时性、互动性，也就是公众有权利了解大气质量、大气污染源，同时公众也可以将隐瞒未报的大气污染源，通过申请的方式标注在这一信息平台上，在查证属实的基础上，企业或者环境保护管理机关有义务在信息平台上公开此大气污染源，确保在公众的监督之下，做到长三角大气污染源全披露。“欲诚其意者，先致其知”，长三角大气污染防治联防联治信息管理平台的构建也是三省一市诚意的最好体现，没有公开的信息平台，可能会产生由于信息不对称而形成的各方不信任感，从而导致联防联控行为的实际执行力大打折扣。

　　四、要解决长三角大气污染防治联防联治的管理效果评估问题

　　需要在管理体制中引进权威的独立第三方，对“三省一市”联防联控具体措施的执行进行评估，以进一步评价措施的有效性和执行性。

　　“三省一市”联席会议通过联动方式共同治理大气污染，这是一个松散的联合体治理，具有浓厚的自治和市场色彩，不同于珠三角大气污染联防联治，也不同于京津冀的大气污染治理。因为珠三角和京津冀更具有强烈的行政色彩。珠三角基本属于广东省的“一省”之治，治理措施的推行会随着治理效果的差异化由广东省政府进行相应的调整；京津冀则在某种程度上属于国务院领导下的“国家”之治，各种产业布局和污染源的分布可以按照大气生态环境的规律进行调整，让产业布局去适应大气环境容量的使用规律和大气环流的自然规律。与之相比，长三角大气污染防治的联防联控，在管理体制的推行上无疑存在着先天不足，也就是联防联控措施制定以后可能存在自主遵守不足，或者各方虽然遵守了联防联控举措，但是治理效果仍然不佳，则有了相应地如何继续跟进的措施，如何继续对各方进行督促的困难。这都涉及对“三省一市”大气污染治理行为的评价问题。站在本区域受害的立场去指责其他区域，很容易引发矛盾；如果没有站在本区域的立场，则会有“事不关己，高高挂起”的想法，不可避免会产生“公地的悲剧”。因此就需要在管理体制中引进权威的独立第三方，对“三省一市”联防联控具体措施的执行进行评估，以进一步评价措施的有效性和执行性。独立第三方所做出的结论要具有客观性和中立性，让“三省一市”心服口服。由第三方对长三角大气污染联防联治的效果进行评估，同时对不同省市的承诺和措施进行评估，评估的目的并非追责，而是要探寻未能达到目的的原因，分清是属于经济、技术等客观方面的原因，还是怠于行使、不愿作为等主观方面的原因。如果是属于主观因素则需要通过督促或者进一步协商，甚至于诉诸公益诉讼的方式促进其完成；如果属于客观要素的影响，则可能需要降低事前协商目标，进一步调整联防联控举措或者进行遵约援助的方式协助相关省市达到协同联动的目的。

　　长三角区域大气污染联防联控运行机制是治理与善治思想在区域公共管理层面的引入和运用。区域治理应该是通过建立合作的联合治理模式，设置科学的管理平台，运用和动员社会及非政府组织的力量，在充分尊重并鼓励公众参与下，进行的一种区域宏观解决方案构建和微观问题集中应对的集体协商过程。长三角的经济和区域一体化以及大气环境要素的流动性不可避免地使“三省一市”要在大气污染治理上紧密配合相互协助。要使大气污染的联防联治走向“长效化”和“强效化”，必须要在问题的提出、解决、效果评估上设置合理的管理机制。建立的“轮值省”管理模式可以更好地将跨区域大气污染问题向其他各省市提出来，而不至于碍于情面对其他各省的污染后果默默承受；合理的机构设置使得大气污染联防联治行为能够科学的实施；统一信息平台的建设可以让各方坦诚相对，既接受公众监督，又可以聚三省一市之力解决问题；独立第三方的评估机制则避免联防联控机制流于形式，有效地总结长三角大气污染治理经验，及时调整联防联治方向和目标。

　　（作者系上海对外经贸大学法学院副教授、法学博士；本文系2014年度上海市教育委员会科研创新项目：《上海市保障小微企业环境守法的创新机制研究（14YS099）》的阶段性研究成果。