范恒山
专家视点
城市群已经成为世界各国尤其是发达国家城镇化的重要形态，成为各国人口居住和就业创业的密集区和支撑经济发展、参与国际竞争的大平台，国家间的竞争正日益演化为主要城市群之间的综合实力比拼。
根据联合国统计，全球生活在100万人口以上城市群的人口占全球总人口的比例已从1960年的13.9%稳步增长至2015年的22.9%，其中上中等收入国家这一比例更从11.8%上升至27.1%。全球产出排名前40的城市群经济产出总和已占世界的66%，在全球创新成果中所占比例高达85%。
美国东北部大西洋沿岸城市群、北美五大湖城市群、英国伦敦城市群、欧洲西北部城市群和日本太平洋沿岸城市群等世界级城市群在推动本国发展中发挥着极为重要的作用。
党的十八大以来，党中央、国务院对我国城镇化工作进行了顶层设计和系统部署，明确了走中国特色新型城镇化道路的主要内涵、重点任务和制度保障。《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》明确，城市群是我国新型城镇化的主体形态，并提出了“两横三纵”的城镇化战略格局。国家“十三五”规划《纲要》明确提出，要在全国规划建设京津冀、长三角、珠三角等19个城市群和2个城市圈。据预测，到2020年这19个城市群城镇人口占全国城镇人口的比重将达到73.7%。城市群的发展对于优化国土空间格局、促进城乡区域协调发展意义重大，已经并将继续成为带动我国经济社会持续发展、更好参与国际合作与竞争的主要载体。
城市群建设的本质，在于通过城市间的分工合作与协同发展，提高经济和社会运行效率，在区域发展系统与自然生态系统平衡稳定的基础上实现各城市的持续繁荣与共同进步。因此，建立健全城市间一体化发展协调机制，是城市群建设发展的内在要求。主要包括:一是完善城市群规划建设管理协调机制。很多发达国家城市群已经做了有益探索，形成了因地制宜、各具特色的模式，如英国伦敦城市群主要依靠中央政府主导的行政协调、美国东北部大西洋沿岸城市群主要依靠以纽约区域规划协会为主的民间组织协调，以及日本太平洋沿岸城市群则主要采取核心城市主导的协调模式等。二是创新生产要素和公共服务优化配置机制。我国行政区经济特征仍然比较明显，市场分割、地方保护、低层次同质竞争、公共服务差距大等问题比较突出，各类要素和产品跨区域流动、公共服务跨地区共享存在不少壁垒。这些问题不同程度地破坏了城市之间有效竞合的内在逻辑和发展规律，是制约城市群健康发展的重要因素。加强体制机制创新，逐步破除行政壁垒，加快推进统一市场建设，促进生产要素自由流动和优化配置，实现人口流动、产业布局、公共服务配置在区域空间上的相对均衡，对于提升我国城市群发展质量，建设协同高效、包容开放、富有活力和竞争的世界级城市群至关重要。三是建立成本共担和利益共享机制。生态保护和环境治理等区域性事务只有各城市联动推进才有可能取得成效，交通、水利、电力等基础设施建设需要统筹谋划、互联互通才能发挥更大价值，公共服务均等化水平体现着城市群一体化发展的程度。这些都涉及跨地区的成本分担和利益分配问题，需要通过有效的城际共建共享机制设计，促进局部利益与全局利益、当前利益与长远利益的统一。
长三角城市群处于东亚地理中心和西太平洋的东亚航线要冲，是“一带一路”与长江经济带的重要交汇地带，交通条件便利、经济腹地广阔、城镇体系完备、基础设施比较健全。长三角城市群26座城市以占全国2.2%的国土面积，集聚了11.0%左右的人口，产生了近20%的地区生产总值，是我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强、吸引外来人口最多的区域之一，在国家现代化建设大局、国土空间开发格局和全方位对外开放格局中具有举足轻重的战略地位。2016年国务院批复同意了 《长江三角洲城市群发展规划》，为下一个阶段长三角城市群的发展绘制了更加清晰的蓝图。
长三角城市群的快速发展既得益于国家经济的整体崛起，得益于良好的区位优势和优越的发展条件，也得益于城市群一体化机制的成功探索。早在1992年，长三角城市经济协调会的前身“城市协作部门主任联席会议”就已经在地方政府的自发酝酿下设立，1997年，长三角城市经济协调会正式成立，成员城市从15个逐步增加到2013年后的30个。20多年来，长三角协调机制建设取得了显著成就。在组织架构上，“三级运作”体系逐步健全。形成了以“长三角地区主要领导座谈会”为决策层、以“长三角地区合作与发展联席会议”为协调层、以“联席会议办公室”“重点合作专题组”“城市经济合作组”为执行层的“三级运作”合作协调机制，并采取轮值制度，每年由轮值方牵头推动当年的长三角合作与发展工作。这种递进式的多层次协调机制为一般事务交流和重大问题协调相统一、日常运行与应急处置相结合提供了有效保障。在工作推进上，重点领域的合作联动深入开展。加强市场监管体系建设，联合推广商事制度改革，市场准入壁垒基本破除。搭建产业转移合作信息服务平台，产业转移和分工协作有序推进。旅游一体化行动纲领正在落地，常态化的金融协调机制基本形成。建立大通关协作机制，贸易便利化程度提升。建立现代物流联动发展机制。设立长三角合作与发展共同促进基金，建立长三角城市群间横向转移支付制度。跨区域重大基础设施建设稳步推进，交通信息化合作共享平台运作良好，科技资源共享和创业创新区域互动明显提升，医疗卫生和教育等公共服务合作逐步展开。协同推进环境治理，新安江全流域生态补偿机制率先建立。总体来说，长三角城市群合作协调机制在促进城市群内各城市间合作发展、区域协调协同发展中发挥了重要作用，对我国其他城市群发展提供了良好的借鉴和示范，已成为城市群协调机制建设的一个成功典范。
当前，长三角城市群正处于转型提升、创新发展的关键阶段。既面临我国全面深化改革、全方位对外开放，“一带一路”建设、长江经济带建设、新型城镇化等战略全面实施带来的重大机遇，也面临着国际竞争力不强、空间利用效率不高、城市包容性不足、环境质量恶化等诸多挑战。抓住机遇，应对挑战，取得更大发展，长三角城市群应当更加紧密、更加深入地开展合作。除了继续大力促进一体化进程、在重大领域全面实现协同联动外，应放宽视角、着眼长远，着力开展三方面的探索:一是协同实施品牌战略。品牌以质量为基础，是城市群高端供给和核心竞争力的重要体现。要以供给侧结构性改革为主线，在不断提升质量的基础上协力打造一批具有世界影响力的名牌产品。为此，要集聚科技创新资源联合攻关，要统一推行高标准的认证认可和检验检测，要一致行动严格保护知识产权，要联合开展诚信建设和失信惩戒。二是共同打造功能平台。共建功能平台，有利于克服城市区域条件限制开展重大发展改革试验，有利于集约节约资源优化空间布局，也有利于打破行政封锁构建统一市场。要立足城市区位、资源等比较优势，统筹谋划和一体安排，全力打造包括特色产业园区、物流园区、高端制造基地、体制创新试验区等在内的各类功能平台，在优化城市群资源配置的同时发挥区域经济支撑带动效应。三是一体优化营商环境。这是从根本上打破区域封锁，最大限度降低招商成本、提高开放效益的保障。要从清理差异化的城市优惠政策和废除妨碍公平竞争的各种规定入手，以实行统一市场准入制度和建立合作共赢、与国际贸易投资规则相适的管理体制为重点，全方位推进相关改革与建设，共同打造城市群法治化、国际化、便利化的营商环境。基于过去取得的成就与经验，我们相信，秉承创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，深入实施 《长江三角洲城市群发展规划》，加强关键领域的合作联动，长三角城市群一定能率先在各成员城市间实现更高水平的共同协商、共同建设、共同治理、共享成果，从而加快实现打造成面向全球、辐射亚太、引领全国的世界级城市群。
（作者为长江三角洲城市经济协调会顾问，国家发改委副秘书长）
（责任编辑：魏敏）
