规范港口生产经营行为 降低进出口物流成本 促进实体经济持续健康发展——国家发展改革委有关负责人就港口反垄断调查答记者问
近日，国家发展改革委公布了部分港口企业按照反垄断调查要求进行整改的有关情况。记者就此采访了国家发展改革委有关负责人。
问：请介绍一下此次对港口开展反垄断调查的基本情况。
答：按照党中央、国务院关于持续为实体经济减负、激发市场活力和社会创造力的宏观调控要求，根据有关方面的反映和举报，国家发展改革委会同交通运输部，从今年4月中旬起，依法对上海港和天津港开展了反垄断调查。
此次调查持续了近两个月的时间，从有关省份抽调100余名执法人员，调查走访了港口及其下属企业、上下游相关经营者等100余家市场主体，深入细致地了解了有关情况，查明了港口涉嫌违反《反垄断法》的主要行为。在此基础上，国家发展改革委会同交通运输部、中国港口协会于9月22日联合召开会议，要求全国沿海39个港口都要对照此次反垄断调查发现的问题，进行自查自纠和切实整改。其中，19个规模以上港口的整改方案报国家发展改革委审核。从目前有关港口上报的自查自纠情况看，多数港口认识深刻，进行了全面自查，并制定了切实可行的整改措施。
问：调查中发现港口生产经营中涉嫌违反《反垄断法》的行为主要有哪些？
答：由于所处地理位置不同，不同的港口有不同的腹地，相互之间的竞争关系不强。每一个港口在一定的地域范围内，都具有较强的市场力量。换言之，这个范围内的货物经由当地港口运输，最具有经济合理性，从而导致船公司和货主对其高度依赖。此次调查中发现，港口普遍存在以下三个方面问题：
第一，要求船公司使用本港下属企业提供的拖轮、理货、船代等服务。拖轮、理货和船代是船舶在港口进行停靠和装卸作业时需要的一些辅助性业务，市场本来是放开的。但调查中发现，港口通过签署格式合同、不开放信息端口、为不同公司划分市场等方式，限定或者变相限定船公司只能接受港口下属企业提供的服务。
例如，在拖轮方面，有的港口与船公司签署合同中设置由港口下属企业提供服务的格式条款；有的港口在船舶信息申报系统中，根本没有设置拖轮公司选项，实质上剥夺了船公司对于拖轮公司的自由选择权。在理货方面，有的港口不允许非下属企业进入港口开展业务，有的则直接为理货公司划分了市场。在船代方面，有的港口在内贸、中转等领域，不开放信息端口，使得船公司只能选择港口下属企业。这些做法完全排除了港口内相关服务市场的竞争，涉嫌构成限定交易行为，导致相关服务价格高企，不合理增加了实体经济运行成本。
第二，对不可竞争的本地外贸集装箱业务，收取远高于竞争性国际中转集装箱的装卸作业费。总体来看，在港口运输的外贸集装箱分为两类：一种是以港口为出发地或者目的地的，可称之为本地集装箱；还有一种是在港口中转，换船运输至其他港口的，可称之为国际中转集装箱。对港口而言，这两类集装箱在成本和面临的竞争条件方面，均存在显著差异。从成本来看，国际中转集装箱由于装卸次数更多，成本相对高；本地集装箱的成本则相对较低。因此，在政府定价时期，国际中转集装箱的装卸费用定价高。但从面临的竞争条件来看，本地集装箱受运输距离限制，货主难以选择其他港口运输，港口面临的竞争约束很小；对国际中转集装箱则不需考虑港口与货物最终目的地之间的距离，在不同港口中转差别不大，港口面临的竞争环境非常激烈，甚至还面临周边其他国家港口的竞争。
调查显示，由于竞争环境和压力不同，很多沿海港口在两种集装箱装卸费用上，采取了不同的定价策略。国际中转集装箱虽然装卸成本高，但由于竞争较为激烈，很多沿海港口均制定了较低的价格。而对本地集装箱，由于港口面临的竞争约束较小，其收费水平显著高于国际中转集装箱的水平，中间的差距高达2—3倍。这种依靠市场支配地位抬高价格的做法，涉嫌构成《反垄断法》禁止的不公平高价行为。
第三，向交易对象附加强制服务、不竞争条款、忠诚条款等不合理交易条件。很多港口利用其在相关市场的支配地位，在与船公司和货主交易时附加了一些不合理的交易条件。例如，有的港口将本应由货主自主决定是否需要的拆箱理货服务，设置为码头提箱放行的前置条件。货主需要提箱，必须先进行拆箱理货并支付相关费用，增加了货主负担。有的港口在与船公司签署的合同中，要求船公司将其作为周边港口的中转港，并且保证海运费不高于周边港口相应航线的海运费水平。这些条款都与港口和船公司的交易本身无关，是不对等和不合适的，涉嫌构成附加不合理交易条件行为。
问：港口的这些行为对我国经济发展有哪些不利影响？
答：部分港口的这些行为，排除和限制了市场竞争，增加了实体经济的运行成本，也不利于港口自身做大做强，不能适应对外开放和经济发展的需要。
首先，增加了实体经济的运行成本。一是在市场已经放开的拖轮、理货、船代等领域，由于港口的限定交易行为，使得相关市场完全缺乏有效竞争，服务价格高企。我们进行了对比。以理货为例，在南方一些港口，理货市场已经充分竞争，集装箱船舶理货价格已低至5元/箱。而在一些市场竞争不充分的港口，船舶理货价格还高达18—22元/箱，差距达3—4倍。二是对本地集装箱收取的装卸费用过高。这部分费用由港口直接向船公司收取，再由船公司向货主收取，费用过高也增加了实体经济的负担。三是强制要求交易对象接受一些不必要的服务，如有的港将拆箱理货作为提箱的必备条件，并支付有关费用，不合理增加了相关经营者的生产经营成本。
其次，影响了公平透明的营商环境。港口是国家重要的基础设施，也是一个复杂的业务系统。在这个系统中，有的业务只能由港口完成，如船舶的靠泊和装卸业务；有的业务已经引入市场竞争，可以由港口之外的其他市场主体完成，拖轮、理货、船代等业务都属于这一类。很多港口在这些已经形成竞争的业务上，只允许自己下属企业提供服务，而不允许其他社会资本进入，人为制造了市场壁垒，没有形成对各类市场主体“权利平等、机会平等、规则平等”的准入环境，不利于充分激发市场主体活力，使市场在资源配置中起决定性作用，增强经济发展的内生动力。
最后，不利于港口自身做大做强。竞争是企业发展的根本动力。只有在竞争的压力下，企业才有动力积极创新，提升生产经营效率。在这次调查中发现，港口与交易对象签署忠诚条款，甚至是不竞争条款，以此来逃避市场竞争。这种做法虽然在短期内可以维护自身的市场地位，获取更高收益，但从长远看，势必会削弱企业创新发展的动力，不利于企业自身做大做强，也会降低经济运行的效率。
问：港口将采取哪些措施，对上述行为进行整改？
答：目前大多数港口都研究制定了整改方案。上海港、天津港、宁波舟山港、青岛港等主要港口对有关问题进行了全面规范，大幅调降了外贸集装箱装卸作业费水平；唐山港、黄骅港、威海港、日照港、连云港港、北部湾港等港口也对自查出的有关问题，制定了整改措施。这些措施主要包括：
一是全面开放拖轮、理货和船代市场。港口要充分尊重船公司及其船舶代理选择拖轮公司的自主权，为拖轮公司公平竞争创造条件。废止关于划分理货市场的备忘录或者约定，不限制任何理货公司在港口开展业务，由船公司自主选择理货公司。在船代方面，港口也将畅通渠道，允许并鼓励船公司通过其下属公司之外的渠道，报送船舶信息。
二是合理调降外贸进出口集装箱装卸费。上海港、天津港、宁波舟山港和青岛港将从2018年起下调外贸进出口集装箱装卸费用，下调幅度在10—20%左右，每年可降低进出口物流成本约35亿元。以20尺重箱为例，上海港将从现有的595.5元/箱降至480元/箱，下调幅度为19.4%；天津港将从现有的530.3元/箱降至470.3元/箱，下调幅度为11.3%；宁波舟山港将从现有的620.53元/箱降至490元/箱，下调幅度为21%；青岛港将从现有的575元/箱降至480元/箱，下调幅度为16.5%。
三是立即废止和清理有关不合理交易条件。港口将停止将拆箱理货作为船公司提箱前置条件的做法，由货主自行决定是否进行拆箱理货，并终止要求船公司承诺不开展竞争业务，以及优先选用本港下属企业服务的合同条款。同时，终止要求船公司将本港作为中转港、对本港运价不得高于其他港口的合同条款，促进港口之间的公平竞争。
下一步，国家发展改革委将督促有关港口，切实落实整改措施，恢复公平竞争的市场秩序，使港口能够更好地服务于实体经济发展。同时，也将继续加强执法监督，对部分港口的自查自纠情况进行调查核实，确保全行业生产经营行为得到全面改善。同时，也欢迎有关方面通过12358价格监管平台等方式，及时向我们反映港口生产经营中存在涉嫌违反《反垄断法》的问题，维护自身的合法权益。
问：今年上半年，国家发改委曾公开多家船公司经过执法调查，主动调整码头作业费的有关消息。此次调查同样也在海运领域，二者之间有什么关系吗？
答：推动物流降本增效，是推进供给侧结构性改革的重要举措，也是当前宏观调控的一项重要任务。这两项工作，都是围绕党中央、国务院这一要求展开的。在对船公司进行调查的过程中，多家船公司向我们反映了港口生产经营中存在涉嫌违反《反垄断法》的一些问题，为我们对港口开展反垄断调查，提供了重要线索。
同时，船公司收取的码头作业费，主要是基于港口收取的装卸作业费。我们一直强调，船公司应当按照成本补偿的原则，合理制定码头作业费。今年上半年，船公司按照这一原则，合理调整了码头作业费水平。此次港口调降装卸作业费后，我们也正在约谈有关船公司，督促船公司相应调整码头作业费水平，确保为实体经济减负落到实处。
（责任编辑：宋雅静）
