长三角一体化发展 要有怎样的新机制

　　原标题：长三角一体化发展，要有怎样的新机制思想者小传

　　郁鸿胜　上海社会科学院城市与人口发展研究所原所长、研究员，中国国际经济交流中心上海分中心秘书长，上海市人口学会副会长。系上海市政府规划委员会专家委员、国家发改委长三角区域规划综合组成员。主持承担国家级重大重点课题、国家有关部委办、上海市政府等重大课题数十余项，出版专著10余本，发表论文和文章200余篇。

　　近年来，长三角区域协调发展积累了不少经验。例如，长三角区域合作进入多形式、宽领域、深层次的实质性深化提升阶段，形成了具有长三角区域包容性特点的“五个转变”，即区域合作层级不断提升，逐步向深层次的国家战略转变；区域合作由有限范围向以市场为主体的区域一体化转变；区域合作由自发活动向自觉规范的制度对接转变；区域合作由政府单个部门向多个部门以及社会协同推进转变；区域合作由经济合作向经济、社会和文化全面合作转变。这对于促进长三角一体化发展，具有重要的意义。

　　但从长三角本身的动能来看，现有体制机制还没有充分起到激发作用。举例来看，随着长三角的迅速发展，区域环境容量不足的问题影响了社会经济的进一步发展。特别是，由于区域产业结构调整速度的相对滞后性，造成区域污染物排放居高不下，区域环境减排压力巨大。随着长江沿岸城市带开发建设以及三峡、“南水北调”等重大水利工程引拦蓄调力度的加大，对长江口水、沙、盐情况变化的影响加剧，从而对湿地形成、水生态功能、供水安全以及长江口生物多样性会产生较大影响。

　　新时代，长三角区域要实现一体化发展，关键是建立一个包容性区域协调的新体制新机制。下面，我想从长三角区域协调发展体制机制的现状分析、存在的主要问题以及如何完善区域协调体制机制等三个方面，来谈一下如何建立新体制新机制。

　　以政府制度合作为基础，组建多层次区域协调机制

　　从现状来看，长三角在行政区划范围内建立了一系列区域性协调体制和机制。

　　第一，建立了“三级运作、统分结合”的区域协调互动合作机制。

　　这是一个以政府制度合作为基础的行政性区域合作模式，适应了长三角从行政区经济向经济区经济过渡的特点。这个合作模式是以政府管理层次为主、以决策层为核心，并由决策层、协调层和执行层共同组成的多层次合作机制。其中，决策层机制以省市主要领导座谈会制度为主体，协调层机制以长三角协调发展联席会议为主体，执行层机制以各省市的职能部门为主体，通过各专业委员会、市长联席会议等形式，解决长三角一体化过程中出现的相关问题。

　　第二，推进区域一体化市场体系建设。

　　沪苏浙皖赣商务部门共同签署“推进长三角区域市场一体化发展合作协议”，形成了统一完善的区域市场一体化合作目标和内容。长三角的商务部门围绕“规则体系共建、创新模式共推、市场监管共治、流通设施互联、市场信息互通、信用体系互认”，在物流标准化、农产品流通、商品市场转型及打击侵权假冒方面开展全方位合作，着力打破地区封锁和行业垄断。同时，长三角区域的国家级经济技术开发区与中西部沿江省市的国家级经济技术开发区之间建立对口联系机制，共建跨区合作园区和合作联盟。

　　第三，建设多层多样的生态环境协同保护治理机制。

　　签署《长江三角洲地区环境保护工作合作协议》，形成《长三角城市环境保护合作（合肥）宣言》，提出建立长三角区域生态环境治理合作机制。加强生态环境共建共保，强化区域大气污染和重点流域水污染联防联控。注重海域生态建设，形成海洋生态环境保护系列专题研究；沪苏浙三方海洋主管部门定期就长三角海洋生态环境保护合作事宜进行协商，出台一系列合作协议和治海行动；三地联合编制完成《长三角近岸海域海洋生态环境保护与建设行动计划》，全面推进海洋特别保护区建设；联合编制和实施《长江口及毗邻海域碧海行动计划》，开展长江沿岸地区及杭州湾的污染综合治理。

　　同时，健全区域环境监管机制，完善危险废物跨省转移审批和服务机制。以保障长三角地区危险废物环境安全为目标，成立危险废物环境监管联动工作领导小组，建立危险废物跨省转移处置联合监管工作联席会议制度，发布《长三角地区危险废物环境监管联动工作方案》，初步建立长三角地区危险废物环境监管联动协调机制。

　　第四，探索建立区域应急管理合作机制。

　　长三角区域突发公共事件的城市合作应对始于2003年“非典”疫情蔓延。2010年上海世博会期间，三省一市加强突发公共事件的合作协调，在环境监控、警务安保、交通通信等方面签订多项合作协调的方案、预案，区域应急管理工作步入快速发展阶段。近年来，提出建立长三角区域城市公共事件应对协调机制，重点开展跨区域的污染治理、食品安全监控等合作。

　　区域应急管理形成“一案三制”，即应急预案和应急管理的体制、机制、法制展开；应对的危机范围逐渐扩大，覆盖面从以自然灾害为主逐渐扩大至覆盖自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等方面。其中，协调重点是公共卫生事件和社会安全事件。公共卫生事件包括法定报告的传染病大流行和重大动物疫情等；社会安全事件包括金融突发事件、大规模群体性事件、影响市场稳定的突发事件和恐怖袭击事件等。

　　区域应急管理向网络化、过程化和综合协调化转变。长三角区域城市应对危机的方式从被动的“撞击一反应”危机处置方式，逐渐演变为从预防管理到后期评估的危机全过程管理。危机管理体制从专门部门应对单一灾害过渡到综合协调的危机管理，从议事协调机构和联席会议制度的协调过渡到政府专门办事机构的协调。危机管理机制由传统被动联系，发展为城市网格化管理平台和应急管理相融合的应急联动管理机制。

　　区域功能与流域布局衔接不足，跨江融合功能不强

　　在包容性协调中，长三角区域还存在哪些问题？先来看看以下三个不足：

　　第一，区域规划的互动合作机制缺乏足够的包容性。

　　规划体系不够健全。《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》正式发布以来，国家和地区颁布了大量相关战略规划，各地还相应出台贯彻落实意见的实施意见，制定了具体分工方案，但在规划体系衔接上存在一定不足。

　　比如，各类专项发展规划与国家、长江流域发展规划衔接不足，地方的重要布局与长江流域重大基础设施（如公路、港口、航运建设）、重要资源开发（如水资源、海岸线开发、能源开发）、突发公共事件应急资源（如应急救援物资、救援队伍、避难场所）等衔接不足，地方的区域功能定位与长江流域总体功能布局衔接不足，地方的实施措施与长江流域区域统一的政策框架衔接不足。

　　综合交通网布局不均。长三角地区具有良好的交通基础条件，但在长江经济带建设中也存在不适应的问题。

　　比如，长江下游深水航道没有全线贯通，多处瓶颈航道安全隐患突出，江海联运功能难以有效发挥；东西向铁路通道能力不足，过江通道建设滞后，沿江地区综合交通网络尚不完整、结构不尽合理，支撑跨江融合、城际一体化服务功能不强；沿江港口和铁路尚未实现有效衔接，集疏运方式单一，多式联运发展滞后；海运、航空国际航线的资源配置瓶颈制约亟待破解。

　　长江沿岸港口结构不尽合理。随着长江干线航道治理，长江下游通航能力和航运效益得到较大提升。但是，由于长江港口群发展缺乏统筹规划，发展不平衡、功能分工不合理、结构性矛盾突出，未能从分工协作关系上考虑如何进一步形成整体合力。特别是，由于缺乏统一的规划协调，导致港口建设中存在不合理竞争、重复建设、岸线利用粗放等现象，带来不同程度的岸线资源浪费。

　　第二，区域市场一体化建设机制缺乏足够的包容性。

　　大通关建设有待提升。长江大通关体制改革进展较快，实现了长江经济带12个海关通关一体化以及特殊监管区域、保税监管场所出境环节区域通关一体化改革。但在实际实行中，仍存在一些问题。

　　例如，海关部门和公共平台对接不足，跨区域外贸货物流动受限；海关系统为单一平台，缺少区域性分中心，操作性较差；特殊监管区优惠政策不到位，对外优惠政策较多，对内优惠政策较少；海关查验部门人员编制有限、数量不足，等等。

　　启运港退税试点有待扩大。启运港退税政策的实施缩短了企业出口退税时间，有效提高了企业资金周转和使用效率，但也存在约束过多、效应不明显等问题。比如，海关要求承运船舶航线必须是直达航线、不能进行加挂，而长江岸线港口一港揽货很难满足船舶积载率要求。此外，在有效防控风险前提下，启运港退税的启运地、承运企业和运输工具等范围也有待拓展。

　　统一市场体系建设有待完善。比如，自贸区建设稳步推进，但向长三角周边的复制推广力度不足；长三角区域无纸化通关的比例和水平还需提高，上海、南京、杭州、宁波、合肥海关一体化试点可向更多城市或地区推广；在口岸公共信息平台建设中，信息和单证标准化水平有待提高，口岸执法部门信息互换、监管互认和执法互助还存在一定障碍。

　　第三，区域生态环境协同保护治理机制缺乏足够的包容性。

　　在生态体系建设方面，缺乏统一规划和统筹实施，生态效益难以得到协同高效发挥。按照“谁受益谁补偿”原则的横向生态补偿机制以及土壤、水、大气污染防治和海洋生态环境保护等法律法规亟待完善，以便强化生产者环境保护的法律责任并大幅度提高违法成本。

　　同时，长三角区域生态安全屏障较为脆弱，区域环境联防联控联治有待加强。比如，清洁能源替代、煤电节能减排升级和改造、工业结构调整和污染治理、机动车污染防治、秸秆和扬尘污染治理等重点治理工作需加强。又如，地区发展中存在降低产业准入、引入落后产能淘汰、忽视节能环保的情况，相关标准的制定和对接有待进一步强化。

　　区域统筹要走出新路子，需有全局考虑和目标取舍

　　除了上面三个方面的包容性有待加强外，长三角区域的公共服务和社会治理协调机制也有待进一步强化和优化。

　　例如，完善针对流动人口的社会管理和服务能力。长三角区域外来流动人口数量巨大，大部分从业人员长期处于流动状态。这不利于提高人员的素质，也阻碍了相关行业技术水平的提高。同时，又使得劳动力市场报酬偏低，难以建立全面、有效的社会保障。

　　又如，提高公共服务一体化水平。长三角区域社会保险、人事人才、劳动监察等各项合作协议和合作体制机制逐步完善，但社保经办机构间的沟通协作仍显不足，养老保险关系转移接续沟通机制有待完善。同时，区域性医疗保险信息化管理合作平台建设、医疗保险经办管理信息化水平有待提高；食品安全联动协作机制和风险会商评估机制缺乏统一协调，对区域内食品安全违法犯罪行为的打击力度和食品安全风险防范联防联控有待加强。

　　再如，协调处理好行政体制和应急体制不一致的问题。长三角区域跨行政协调和指挥主要采用跨区域的联席会、沟通会或区域领导人高层会议的形式。而突发公共事件通常具有跨地域性和突发性，各级政府通过临时的应急指挥部来处理紧急事务，很难真正实现跨越行政区界限或功能区界限的公共服务合作，协调结果难以保证。

　　最后，加强区域应急协调法律法规制度保障。当前，长三角区域内政府间合作主要依靠非制度化的合作协调机制。在应对突发公共事件时，地方政府间的合作一般采取集体磋商或应急联络的形式，没有固定的谈判机制。在涉及实质性利益问题时，有时会由于分歧太大而难以协调合作。这无疑会影响应急处理效果。

　　针对上述存在的种种问题，建议重点从以下几个方面来予以改进：

　　一、加快推出国家层面的顶层设计和统筹协调机制。

　　长三角区域统筹要走出新路子，必须在国家战略层面有新的突破。其中，战略实施机制的创新突破是重要方向。要有长三角战略的系统规划，区域发展战略应从跨区联动格局出发，在生态、城镇化、交通走廊、上中下游产业布局、区域发展格局等方面进行全局考虑，而且要有目标取舍。

　　同时，适时研究制定专门的长江法。将长三角放在长江流域发展战略中去思考，以法的形式确定下来，并设定“底线”与“红线”。要明确部门、地区间跨区域合作机制的主要形式、权利和义务，强化区域合作监督考核。

　　二、加强建设流域性、跨部门协调机制。

　　目前，很多跨区域协调工作不是受制于区域之间的壁垒，而主要受制于区域和部门之间、部门和部门之间的不协调。而长三角区域建设推进较为顺利的交通基础设施工作，则得益于前期文件中对于立体综合走廊进行了详细阐述和项目跟进。有鉴于此，下一步长三角区域有必要建立完善流域性和专项部门相结合的管理机制。

　　三、推进省市区域间的跨地区合作发展机制。长三角不同区域均在大力推进跨区域合作，各地区可拟出区域一体化合作中可供选择的内容清单，根据自身发展阶段和条件予以逐步推进。鼓励区域合作的多层次化、多样化，合作机制和内容可以更为灵活。同时，鼓励城市群内各级政府间的跨行政区合作，形成都市圈；更多引入市场化手段，实现利益的市场化共享；通过园区合作、项目合作、企业合作等形式，推进区域合作发展。