为机构改革提供坚强法治保障
——访中国政法大学副校长马怀德
本次党和国家机构改革是我国改革开放以来规模最大、范围最广、利益调整最为深刻的一次机构改革，是党在新的历史时期，面对新的历史任务所做出的重大决策。在改革过程中，处理好改革与法治的关系尤为重要。
日前，记者采访了中国政法大学副校长马怀德，请其对国务院印发《关于国务院机构改革涉及行政法规规定的行政机关职责调整问题的决定》(以下简称《决定》)进行解读。
记者：国务院出台《决定》有什么现实必要性？
马怀德：据国务院各部门的初步研究，本次机构改革所需要修改或废止的行政法规达到230多部，且情况各异，必须系统规划、统筹处理。在未进行相关行政法规的整体修改前，由国务院作出决定，对机构改革所涉及的行政法规规定的行政机关职责进行统一调整，具有现实必要性。
为保证过渡期间行政机关履职的合法性，全国人大常委会已于2018年4月27日通过了《关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定》，就《国务院机构改革方案》所涉及法律规定的行政机关职责进行了统一调整。但是，国务院各机构的职责并非全都由法律规定，而在部分行政法规中也有规定，这就涉及机构改革中由行政法规规定的行政机关职责调整问题。按照我国《宪法》的规定，全国人大常委会有权撤销同宪法、法规相抵触的行政法规，但无权直接制定或修改行政法规。因此，国务院作为行政法规制定主体，应当及时出台统一调整规定。
记者：《决定》明确了本次机构改革所涉及的行政法规规定的行政机关职责和工作的履行方式，如何正确把握和理解《决定》的相关要求？
马怀德：《决定》从维护法制统一和保障过渡阶段职责调整平稳有序的角度出发，提出了两个要求：第一，《国务院机构改革方案》确定由新组建的行政机关或划入职责的行政机关承担的职责和工作的，统一调整适用现行的行政法规规定，由新组建机关或划入职责机关承担相应职责和工作。第二，在相关职责尚未调整到位之前，应当继续执行现行的行政法规规定，由原机关继续承担该项职责和工作。
正确理解上述两项要求，应当对相关职责是否调整到位进行准确把握。当相关职责调整到位后，即由新机关履职；在相关职责调整到位前，由原机关履职。如何确定“相关职责是否调整到位”，应当结合“三定规定”的确定、机构转隶、人员调整等因素进行综合判断。
同时，《决定》明确，地方各级行政机关承担行政法规规定的职责和工作的，同样按照这一原则执行。例如，《国务院机构改革方案》规定，将国土资源部的地质灾害防治职责转入应急管理部行使。根据这一要求，国务院《地质灾害防治条例》中所规定的县级以上地方人民政府国土资源主管部门的地质灾害防治责任也需要相应调整由县级以上地方人民政府负责应急管理的部门承担。
记者：《决定》对于过渡阶段上下级机关之间的管理监督指导关系是如何规定的？
马怀德：各机构法定职责的调整会带来上下级机关之间领导与被领导关系的变化，尤其是在具有管理指导监督关系的批准、备案、复议等工作中，明确上下级机关的关系是开展工作的重要前提。如在行政复议制度中，由谁承担复议职责就涉及行政复议机关和行政诉讼被告确定等一系列问题。
按照《决定》的要求，只要上级行政机关职责已经调整到位的，即便下级行政机关职责尚未完全调整到位，也应当由改革方案确定的承担职责的上级机关履行管理监督指导职责。例如，按照《国务院机构改革方案》的要求，水利部的排污口设置管理职责整合到生态环境部。公民、法人或其他组织对于入河排污口设置申请决定不服的，就应当向上级人民政府生态环境部门提出复议申请。
记者：《决定》提出清理部门规章和规范性文件的要求，明确了过渡期间部门规章和规范性文件的执行主体，为什么专门就这一问题进行规定？
马怀德：《决定》提出，实施《国务院机构改革方案》需要修改、废止部门规章和规范性文件的，国务院各部门应当抓紧清理，及时修改和废止。部门规章和规范性文件是行政机关开展工作的重要依托，如修改、清理不及时，极易导致法律体系的不配套、不协调。因此，各部门应当对其制定颁布的部门规章和规范性文件进行及时清理。同时，《决定》还对原行政机关制定颁布的部门规章、规范性文件的执行问题作出了衔接性规定，明确在尚未修改、废止相关部门规章和规范性文件前，由承接该项工作的机关作为相关规章和规范性文件的实施主体。
之所以专门就这一问题进行规定，是因为在本次机构改革中，职责转移和部门撤并将导致承担原职责的部门所颁布的规章和规范性文件发生实施主体的变化。在未对相关规章和规范性文件进行系统修改和清理前，需要从法律上明确实施主体。例如，本次国务院机构改革将国家安全生产监督管理总局的职业安全健康监督管理职责调整到国家卫生健康委员会，国家安全生产监督管理总局所颁布的职业安全健康监督管理方面的部门规章和规范性文件就应当由国家卫生健康委员会作为统一的实施与执行主体。
本报记者 魏哲哲
（责任编辑：宋雅静）
