不落实或成被告不整改可被问责
山东开展检察建议规范化试点,探索法律监督新路径
检察机关公开送达检察建议释法说理,多方督促,确保整改落实。 受访者供图
“请在收到建议书后两个月内作出处理,并将处理结果书面回复本院。”在泰安宁阳检察院检察建议工作室,副检察长王永建主持了一场检察建议公开送达仪式。因发现县国土局未依法行使行政职权,检察机关向该局提出检察建议,当场出示证据并公开送达。“山东检察机关率先开展检察建议规范化建设,很有针对性和可操作性,对强化检察建议刚性作出了很好的探索,有利于法律监督实现双赢多赢共赢,是新形势下检察机关履行法律监督职责的有效途径。”最高人民检察院专职检委、研究室主任万春说。
本报记者 马云云 崔岩
通讯员 李明
送达检察建议
检察官现场举证
这件检察建议与一块农用地有关。2018年1月至2月,崔克国在宁阳县东庄镇东崔村村南南岭未经国土资源部门许可,在基本农田内非法开采砂岩。经勘验,累计开采量3.8万立方米,破坏基本农田27亩,非法获利40万余元,造成基本农田大量毁坏。2018年3月15日,崔克国因涉嫌非法占用农用地罪被批准逮捕。
但宁阳县国土局仅将案件作为刑事案件结案处理,未作出责令改正和罚款的行政处罚,被破坏的生态资源仍没有恢复,社会公共利益严重受损。
为此,宁阳检察院向国土局发出检察建议,内容包括对崔克国下达责令限期改正通知,责令崔克国限期恢复被破坏的土地植被。逾期不改正,责令其缴纳复垦费,专项用于恢复被破坏的土地,及时修复受损生态资源。同时,对近年来查办的破坏土地的案件进行详细排查摸底,对破坏土地违法犯罪行为开展执法大检查等。
公开送达仪式上,检察官还对检察建议涉及的相关证据进行出示并予以说明。案发现场航拍图和视频显示,案发现场的植被及土层已经完全受到破坏,丧失种植条件,令人触目惊心。
“我们发出这份检察建议的目的,就是为了解决非法占地违法行为发生后,被其行为侵害的社会公益得不到补偿和恢复的问题。”该县检察院民行科长孟娟说。
对此,宁阳县国土局局长吕洪圣表示:“检察建议负责地指出了问题,说明我们局在工作中存在管理上的漏洞,对改进和提升我们的执法水平和能力,将具有巨大的推动作用。下一步,我们还将举一反三,把土地和资源的执法关口前移,加大巡视、巡查力度。”
改革促检察机关转型
试点市县建议全回复
宁阳县检察院是山东检察机关开展检察建议规范化试点的七个试点院之一。
“检察建议是检察机关为了促进法律正确实施,维护社会和谐稳定,保障社会公益,针对被建议人特定的违法或可能发生违法的情况,发出的专门法律文书,目的是为了纠正和防患于未然。这是检察机关行使法律监督权的重要方式。”省检察院研究室主任李政介绍。
但因种种原因,长期以来,检察建议的职能作用没有得到有效发挥,知晓度也不高。在国家监察体制改革和司法体制改革的交会点上,尤其“两反”转隶之后,检察机关亟须转型到法律监督主业上来,监督从哪里入手?从哪里发力?山东检察机关不断探索新模式。
去年10月,山东在青岛、东营两个市级院和淄博周村区院、宁阳县院、邹城市院、费县院、日照岚山区院等五个县级院开展试点。各地针对检察建议存在的问题推出系列举措,如规范流程、提升文书制发质效、建设专门工作场所、进行信息化升级等等。试点以来,试点院的建议到期回复率100%,采纳率98.97%。
今年5月21日,东营市东营区检察院向区文广新局公开宣告送达了有关规范网吧经营、营造绿色上网环境的检察建议,指出目前部分网吧存在接纳未成年人上网、超时经营等问题。
“检察建议提出的意见建议及时必要、中肯可行。”7月6日,在东营召开的检察建议规范化研讨会上,东营区文广新局局长赵宝杰说,此后该局采取了多项措施,如开展为期一个月的网吧市场专项整治行动,对行动中发现的违法违规经营的网吧,共给予警告处理13家,立案查处6家。其中,在对鲁班公寓周边网吧进行检查时,邀请区检察院未检科检察官全程参与。
不把检察建议当回事
可能被起诉
但也有一种可能,如果被建议单位不落实怎么办?实际上,一段时期以来,被建议人比如行政机关对检察建议认知度较低,甚至误解为检察机关在越位。
如何强化检察建议刚性,让它“长出牙齿”,各地的普遍做法中,在内部规范之外争取人大监督和监委支持配合是有效途径。
东营市检察院检察长王新建介绍,今年3月,东营市人大常委会通过相关决议,明确对检察建议没有正当理由不予采纳,特别是对事关国计民生重点领域、群众反映强烈、党委政府高度关注的,应当及时提请同级人大常委会启动监督程序。
检察机关还与市监察委员会建立协作联动机制,检察建议落实不力会受到依法处置。“对发出的检察建议,被建议单位在规定期限内不回复或无正当理由不采纳的,经催办仍拒不回复和采纳的,属于监察委管辖范围的,应当移交监察委对履行职责不力、失职失责的工作人员进行问责。涉嫌违法违纪的,监察委依法进行调查处置,追究相关单位、人员的责任,同时,将处理结果于15日内通报同级检察机关。”
对于这种做法,中国人民大学法学院教授、博士生导师陈卫东给予积极评价。他表示,此举能够促进各机关间的线索移送和信息共享,明确出具检察建议的条件,规范检察建议内容,提升检察建议的刚性,长远来看是切实可行的举措。
尤其在行政公益诉讼领域,检察建议是重要的诉前程序,对于没有及时履行义务的行政机关,检察院有权提起公益诉讼。这意味着,如果行政机关不把检察建议当回事,就可能被起诉。
围绕生态环保、国有资产保护等重点领域,东营检察院对不整改、不落实检察建议的情况依法提起公益诉讼,今年已提起诉讼5件,法院先后判决利津、垦利两个县环保局败诉,限期完成环境治理任务,并将相关责任人移送监委问责,“现在,不落实检察建议就可能成为被告,不整改检察建议就可能被问责成为常态。”
当然,如果被建议单位对检察建议有异议,也可以提出。
检察建议不可怕
要的是多赢共赢
中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定指出,检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正。检察建议无疑是一条科学、有效途径。
不过对被建议单位而言,检察建议绝非“洪水猛兽”,“这不是你输我赢的零和博弈,而是通过检察机关和其他部门的合作,共同提升法治化建设水平,实现监督与被监督的双赢、多赢和共赢。”省检察院副检察长王效彤说。
实践中,这样的效果已经在显现。“我们可以借助检察建议有效提升执法水平和效果。”赵宝杰说。而在一些地方,一些常年得不到解决的问题,在检察建议的推动下得以解决,有行政机关虽然被监督了,反倒特别对检察机关表示感谢。
近日,宁阳县检察院接到县国土局的情况报告,国土部门已对违法现场督促整改和恢复,部分地块上种植了花生等农作物,针对部分达不到种植条件的地块,已对当事人家属做工作和督促,对地块重新进行整理恢复。下一步将对近年来查办的土地违法案件排查摸底,并对国土资源违法犯罪行为开展执法大检查、执法监察大巡查。
“山东检察机关探索出了通过检察建议有效实行法律监督的路径,这一试点探索,很有推广和借鉴价值。”北京师范大学刑事法律科学研究院副院长、博士生导师宋英辉如是说。
