中国公共产品经济学家郑志军：分两步走，有效化解地方政府隐性债务
——光明日报社光明天下传媒总经理廖廓专访《穿透中国债务——公共产品经济学逻辑》作者
编者按：10月15日，中国公共产品经济学家郑志军和国家开发银行原副行长李吉平，就化解地方政府性债务的方法和实践等问题，接受了光明日报社光明天下传媒总经理廖廓专访。报道发出后，中国网、中国经济网、新浪网、搜狐网、今日头条等媒体在第一时间进行转发。10月22日，新华社客户端在财经频道首页进行转载和重点推送，超过108万客户端浏览阅读了专访文章。
近日，光明日报社光明天下传媒总经理廖廓以有效化解地方政府隐性债务，推动经济高质量发展为主题，再次专访了《穿透中国债务——公共产品经济学逻辑》两位作者。
专家简介：
郑志军，中国公共产品经济学家，国家信息中心中经网公共产品主任研究员，中国经济信息网是国家信息中心在20多年前创立的，为各级经济决策部门，提供我国经济和社会发展信息的权威专业机构。郑志军专业从事公共产品、自然资源、环境资源等领域的定价和市场机制研究，其理论具有原创性、基础性。
李吉平，国家开发银行原副行长，曾多年担任国家开发银行政策研究室主任，多年来站在开发性金融的视角，对我国公共产品、公共基础设施领域有着丰富的实践经验和深入的理论研究。
光明日报社·光明天下传媒廖廓：两位专家，我们上一次的专访，社会反响很大，我们希望能够更为深入的对一些问题进行探讨。通过上次交流我们建立了一个共识，通过公共基础设施的市场化配置能够有效地化解地方政府性债务，我想这个方法能否成为化解地方政府隐性债务的可行方案?
李吉平：非常感谢光明日报社·光明天下传媒,给了我们和这本书以重视和深入探讨的机会。
化解地方政府性债务，党中央、国务院在宏观上做了整体的布局，在方法上也做了很多的推动。《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》(国办发〔2018〕101号)明确指出：“在不增加地方政府隐性债务规模的前提下，对存量隐性债务难以偿还的，允许融资平台公司在与金融机构协商的基础上采取适当展期、债务重组等方式维持资金周转。”这就是一个明确化解地方政府性债务的思路方案。
由中信出版集团出版，中国公共产品经济学家郑志军和国家开发银行原副行长李吉平联合著作的《穿透中国债务——公共产品经济学逻辑》
我们讨论的化解地方政府性债务方法，其实质和国务院(国办发〔2018〕101号)要求是同频共振的，我们讨论的核心逻辑是“用什么样的资产结构来对存量隐性债务进行适当展期、债务重组。”这个逻辑不仅仅能够有效的通过资产载体对债务期限进行重组，而且在政府资产管理角度、在政府会计角度是合理的、规范的、可行的。
《政府会计准则——基本准则》第二十七条明确：“资产是指政府会计主体过去的经济业务或者事项形成的，由政府会计主体控制的，预期能够产生服务潜力或者带来经济利益流入的经济资源。”因此政府的资产可以分为两大类型：一是能够产生服务潜力的资产，主要是公共基础设施类的非经营性资产；二是能够带来经济利益流入的资产，主要是国有企业、平台公司名下的经营类资产。因此，化解地方政府性债务应包括两个方面的工作内容：第一个方面就是我们在上次采访中提到的运用政府会计制度和政府会计准则，把公共基础设施由实物形态转变为经营形态，通过市场化的方式化解公共基础设施债务；第二个方面，是运用债转股的政策化解国企、平台公司经营性债务，同时做大做强国企和平台公司。
公共基础设施资产市场化配置，是通过公共基础设施的市场定价对地方政府的非经营性债务进行适当展期和债务重组；债转股是通过股权的市场定价对地方政府的经营性债务进行适当展期和债务重组。
郑志军：是的。政府的资产分为“预期能够产生服务潜力的非经营性资产”和“能够带来经济利益流入的经营性资产”。所以化解地方政府性债务，本质上就是根据这两类资产的特性和现实情况，进行合理的增加流动性和经营性。债转股在国家发改委的推动下，政策体系和金融服务体系已经较为成熟。而依据政府会计制度和会计准则，创新公共基础设施市场化配置方式，改变公共基础设施的非经营性属性，盘活存量资产，化解地方政府性债务，是一个更新的也更为迫切的任务。
光明日报社?光明天下传媒廖廓：在大多数人的概念中，城市道路、桥梁、公园等不能像高速公路一样进行收费，它们属于公益性资产。我们该如何理解公共基础设施的经营性？
郑志军：能够带来经济利益流入的资产需要通过经营活动提高其经济收入，同样，能够产生服务潜力的资产也需要通过经营活动来提高其服务能力，两者都具有经营性。
公共基础设施的经营内涵图解
传统的公共经济学理论以经营性、准经营性、非经营性对公共基础设施进行划分，完全通过使用者直接付费为经营性公共基础设施；部分通过使用者付费的为准经营性公共基础设施；完全由政府投资的为公益性基础设施，也就是非经营性基础设施。这种分类方式，导致我们忽略了公共基础设施的经营内涵。
事实上，城市大部分的公共基础设施都是由政府直接投资，那么政府投资的资金从何而来？政府是通过公共基础设施投资聚集各种经济要素，产生税收等社会供给收入，形成财政收入进行投资的。使用者对公共基础设施进行直接付费，我们需要关注和评估其经营性；使用者对公共基础设施通过纳税进行间接付费，我们同样要关注和评估其经营性。
李吉平：所以，我们需要以清晰的理解和重新定义公共基础设施的经营内涵：通过公共基础设施的投资和运营，提高各种经济要素的集合性和稳定性，带来区域生产力的有效提升和资源的增值，使得公共基础设施能够获得更高的社会供给能力（使用者付费、税收缴纳、资源有偿使用），实现公共基础设施建设投资与社会供给能力的平衡，并实现更大的社会效益。
按照这样的理解，需要我们充分认识公共基础设施的经营属性，围绕公共基础设施的社会供给能力（体现为地方政府的财政能力）去评估、分析和开展公共基础设施投资和经营活动。
光明日报社·光明天下传媒廖廓：我们是否可以这样理解，重新认识公共基础设施的经营属性，充分把握公共基础设施投资与收益平衡，不仅仅能够避免出现债务风险，更是地方经济高质量发展的基础之一？
李吉平：这样理解是对的。公共基础设施投资与经济增长具有正向循环作用，我们必须有效地认识和管理两者之间的正向循环关系。
2010年以前，是我国公共基础设施投资高速增长的主要阶段，社会生产要素快速和高度的聚集，形成社会生产力的提升和土地资源的高速增值，政府通过税收和土地收入偿还公共基础设施建设的投资费用，给人们造成了“只要进行公共基础设施投资，经济必然会正向增长”的误解，从而对区域经济和经济发展内生规律的把控有所忽略。我们看到，一些地方把重心放在投资公共基础设施上，忽视了投后运营的重要性，社会生产力的提升单纯依靠招商引资对生产力资源的转移竞争，忽略了对生产力提升的要素进行系统化管理，造成公共基础设施投资与经济增长的失衡。
中国公共产品经济学家郑志军在为地方政府授课
我们撰写《穿透中国债务--公共产品经济学逻辑》一书的目的，旨在通过对公共基础设施供给体系的精确计算，找到公共基础设施投资与经济增长测算和控制边界。希望本书提供的方法不仅能够帮助地方政府化解债务，更为重要的是期待帮助地方政府运用数学化的工具推动深层次的变革、实现经济的高质量发展。
郑志军：结合我们上一次的采访内容，我们的思路就是分两步走，有效化解地方政府隐性债务，推动经济高质量发展。
第一步：依据政府会计制度和政府会计准则，地方政府通过公共基础设施经营权有偿转让的方式进行招拍挂，引进TOT特许经营社会资本方；将入表的公共基础设施资产由实物形态转变为资本形态，收回政府大量的资本性支出资金和举借的债务资金，用于化解地方政府隐性债务。
第二步：政府收回的资本性支出资金，除了用于化解债务之外，充分把握基础设施的经营内涵，用于引导和带动区域的产业投资，提高区域的社会生产力，提高财政收入，从而实现公共基础设施与经济增长的正向循环。
这样，我们不仅仅有效地化解了地方政府性债务风险，而且在这个过程中建立起独立完整、能力匹配、可循环的公共基础设施供给体系，进而实现了区域经济的高质量发展。
李吉平：不是每一条路，走的人多就能成为路。我们需要深刻理解习近平总书记指出的“坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱，吸收人类文明有益成果，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，充分发挥我国社会主义制度优越性。”这样我们才能找到化解地方政府性债务，推动社会向高质量发展的有效转化之路。
光明日报社·光明天下传媒廖廓：运用公共基础设施市场化配置化解地方政府债务，要注意哪些风险控制因素？
郑志军：这个问题，正是我们特别要提醒地方政府的，运用公共基础设施市场化配置化解地方政府债务要紧紧锁定一个前提，就是所有的化解债务风险的工作都必需“在不增加地方政府隐性债务规模的前提下”进行。政府通过公共基础设施特许经营权有偿转让所获得的收入，必须用于化解政府性债务，对负债的项目、合同进行一一对应的审查。公共基础设施市场化配置项目总额不得高于公共基础设施的项目成本，每年财政的支付费用不得超过年折旧费用和维护费用，不得在此基础上进行任何的财政补贴或兜底。
光明日报社·光明天下传媒廖廓：非常感谢两位专家接受这次访问，我们相信通过两位专家的研究与实践，能够帮助地方政府有效化解地方政府性债务，推动经济的高质量发展。
