长三角一体化示范区呼之欲出
本刊记者/黄孝光
本文首发于总第892期《中国新闻周刊》
长三角腹地，淀山湖周边，近日成为业界关注的焦点。此前因“环淀山湖战略协同区”绑在一起的上海青浦、浙江嘉善、江苏吴江三地，如今伴随着长三角新一轮区域规划，很可能成为长三角一体化发展示范区所在地。
《中国新闻周刊》日前走访发现，上述三地正在通过农房集聚、腾退“低小散”企业等措施扩充土地留白，为新一轮的发展机遇留出充足空间。
多名受访学者则表示，长三角一体化发展示范区的核心任务不是经济发展，而在于打破阻碍要素资源流动的体制机制壁垒，助力长三角一体化发展迈上新台阶。
一体化样板间
在刚刚闭幕的全国两会上，全国人大代表、上海市委书记李强透露，国家发改委正在牵头编制《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》（简称《纲要》）。与此同时，上海正会同苏浙两省抓紧研究制定长三角一体化发展示范区建设方案，示范区将设立在上海、江苏、浙江交界处。
对许多人而言，“长三角一体化发展示范区”是一个陡然出现的概念。
1月27日，这一概念同时出现在上海与浙江两地的政府工作报告上。上海市长应勇指出，“要全力实施长江三角洲区域一体化发展国家战略，合力推进长三角一体化发展示范区建设”；浙江省长袁家军则提到，“要加快落实长三角一体化发展国家战略，制定浙江推动长三角一体化发展行动纲要，共同打造长三角一体化发展示范区”。
什么是“长三角一体化发展示范区”？两地报告均未作过多解释，但它被视为今年长三角一体化战略推进的最大亮点。
“这个示范区，实际上是浙江率先提出来的！”在接受《中国新闻周刊》采访时，浙江大学区域和城市发展研究中心执行主任陈建军表示。
2011年，在上海进行大虹桥开发的背景下，陈建军写了一份报告，提出以大虹桥为长三角枢纽，建立长三角一体化试验区，并得到时任浙江省委书记赵洪祝的批示。两年后，浙江省牵头成立长三角共同基金，陈建军及其团队在基金资助下，将“长三角一体化试验区”的构想做成了具体方案。
根据这个方案，试验区将以上海虹桥枢纽地区为核心，包括上海长宁、青浦、嘉定、闵行和江苏昆山、浙江嘉善等地在内的广域三角地区，其目的在于打破地区行政壁垒，形成一体化发展机制，优化要素空间配置效率，促进二三产业协同发展。
2014年，这份方案通过了相关部门鉴定，但没有落地成功。“把大虹桥纳入试验区，上海不愿意，浙江也就没法推行。”陈建军解释道。
方案搁置几年后，近期“试验区”以“示范区”的面目重新面世，并随着密集的报道，一直延伸到今年全国两会的会场，成为代表委员热议的焦点。
一时间，长三角一体化发展示范区的轮廓呼之欲出。全国人大代表、上海社会科学院副院长张兆安认为，如果示范区建设成功，对整个中国的区域经济一体化都可以起到非常重要的样板作用。
不过，对于示范区“样板作用”的具体内涵，学界给出了不同的解读。
部分学者认为，示范区要“对标”长三角一体化的核心区域。2016年出台的《长江三角洲城市群发展规划》提出，要在长三角城市群中构建“一核五圈四带”的网络化空间格局，其中“一核”指上海。江苏长江经济带研究院特聘教授徐长乐表示，示范区的目的，在于将“一核”扩展成核心区域；在功能上“它将成为整个长三角的核心增长极，拓展上海的部分城市空间功能并对外辐射，形成长三角一体化发展更进一步的样板”。
而另一些学者则认为，上海是引领型城市而非核心型城市。陈建军曾提出“成长三角”的概念，他认为示范区有成为长三角新的增长极的可能，但更核心的任务是解决整个长三角的体制机制问题——“通过将长三角更高质量一体化的方针、政策和实施步骤，在这里先行先试，磨合完善，然后总结提升、推广复制。”
上海市方面的提法，则囊括了上述两种思路。今年全国两会期间，上海市委书记李强表示，“上海对内开放，特别是面向长三角和长江流域，一直缺少一个核心承载区；长三角一体化发展示范区的建设，补上了这个‘缺’。”
同时他也表示，“希望把示范区打造成为贯彻新发展理念的样板间、一体化体制机制的试验田和引领长三角一体化的重要引擎。”
达成毗邻共识
“无论何种定位，示范区政策的出台，都意味着长三角一体化发展要迈入一个新的阶段。”陈建军说。
今年年初，长三角区域合作办公室（简称长三角办）落地上海。这个由安徽、浙江、江苏和上海四地抽调工作人员，组建而成的跨区域机构耗时数月，编制出《长江三角洲一体化发展三年行动计划（2018-2020）》，明确了长三角一体化发展的任务书、时间表和路线图。
“长三角办的设立是区域合作机制的一次重大突破。”长三角办交通能源组组长、江苏省的派驻代表罗伟光告诉《中国新闻周刊》，长三角办作为一个诞生不久的沟通机制和协商平台，在长三角区域合作上已经发挥出重要作用。
太浦河流域横跨沪苏浙两省一市，上游承担太湖泄洪和内河航运，下游承担上海西部的供水功能。由于诉求分歧，地区之间难以形成合力，“太浦河后续工程”实行了多年却进展缓慢。罗伟光说，长三角办成立后，多次召集三地多个区县寻找最大公约数，直到协商出一个均衡的解决方案。现在，青浦、吴江、嘉善建立了“联合河长制”，定期开展联合巡河。
“这种联席会议平等协商的方式，确实可以解决很多问题，但是仍然有一些深层次、跨行政区的制度瓶颈，需要通过进一步深化一体化来克服。”上海城市创新经济研究中心主任任新建认为。
根据任新建的研究，沪苏浙16个主要城市中，有14个城市将电子信息制造业作为主导产业，产业同质性竞争激烈。在破解产业同质化难题上，长三角尚缺一张统一的产业地图来指导，而这并非长三角办的层级所能做到。
“其实长三角一体化进程越来越明显地遭遇到制度瓶颈。”首届长三角一体化发展专家咨询委员会成员、中国科学院南京地理与湖泊研究所研究员陈雯在接受《中国新闻周刊》采访时表示，“要推进一体化，获得发展红利，就必须梳理哪些协调制度能起作用，哪些行政管理制度必须去打破，否则制度将像铁板一样，形成壁垒，踢不掉、绕不开，制约了要素流动和合作发展！”
如何打破制度瓶颈？任务落在了示范区上。
陈雯提到，历史上长三角曾有过省市间的协调机构——上世纪60年代的华东局和80年代的上海经济区，但尝试都以失败告终。
一步到位不可行，陈建军后来提出“试验区”的构想，但并未被采用。其中原因，他认为是地区间的观念差异，让大家没能取得共识：“浙江的想法，长三角是一个整体，应搞大国大城市群；上海的想法是以上海为中心，搞大国大城。”
“其实大家都在权衡自己能获得怎样的好处，不是所有城市都非常积极。”陈雯提到，“有些城市觉得一体化把资源都吸聚到上海去了，就会有抗拒心态。”
共识的建立是一个逐步推进的过程。陈建军提到，在这个过程中浙江做了两件事，第一件事，将嘉善建设成中国唯一的县域科学发展示范点；第二件事，将嘉兴打造成浙江省全面接轨上海的示范区。
经年累月，情况渐生变化。今年2月浙江省委书记车俊到嘉善调研时提到，过去一年，上海多个区的党政班子都主动到浙江拜访。
“这种现象在以往并不多见。”嘉善县发改局副局长李虹在接受《中国新闻周刊》采访时表示，“在以前，我们县某个单位的局长要到上海去接触，几乎是不现实的，因为层级就不对等。而这两年上海姿态变得主动，嘉善对上海的接待多了，微信也加得多了。”
达成毗邻共识只是示范区建设的必要条件之一。上海社会科学院副院长、信息研究所所长王振曾表示：“现在中国发展面临一个问题，就是行政区域的分割往往会形成资源配置的低效率或者过分竞争，国家希望在要素市场、地区分工、公共服务、城乡协调上更多地迈向一体化。一体化是一个长期过程，中间有很多障碍，这个障碍谁先去突破，这个任务现在交给了长三角。”
2018年11月，习近平总书记在首届中国国际进口博览会上表示，支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略。
“落实长三角更高质量一体化发展国家战略的现实步骤是从多个层面加快一体化的行动，包括示范区的建设。”陈建军分析称。
示范区概念公布后，选址问题成为公众关注的焦点。2月19日，长三角一体化高质量发展专题审议会议上，上海市人大代表时筠仑抛出疑问：“示范区范围到底花落谁家？”
“青嘉吴”方案
日前，《中国新闻周刊》就选址问题咨询三地相关部门，均表示需等待《纲要》的公布才能确定。
上海市委书记李强在今年全国两会期间曾透露，长三角一体化示范区将设立在上海、江苏、浙江交界处。
公开资料显示，沪苏浙交界处涉及行政区域包括上海市的青浦区、松江区与金山区，苏州市的吴江区、昆山市与太仓市，浙江省的嘉兴市嘉善县、平湖市。这意味着，此前陈建军围绕“试验区”构想所圈的范围，失去了可能性。
就在“示范区”概念出来的头一个月，陈建军发表文章呼吁“打破合作壁垒，建立长三角一体化发展试验区”。文章提议，以上海虹桥枢纽地区为核心，形成一个包括上海市西南地区的长宁、闵行、青浦、松江4个行政区域以及江苏昆山、浙江嘉善在内的沪苏浙交界的广域三角地区，将其作为长三角更高质量一体化发展的先行试验区。
江苏长江经济带研究院特聘教授徐长乐在接受《中国新闻周刊》采访时表示，上海向外拓展的程度决定了示范区的边界所在。他据此推断，上海大都市圈囊括的江苏南通、苏州、无锡，浙江嘉兴、宁波、舟山等都有可能。这似乎与“沪苏浙交界处”的官方界定冲突。徐长乐认为，具体实施上，选取部分区县、分步实施的可能性也存在，但绝不会止步于小的圈层。
通过梳理公开报道，《中国新闻周刊》发现示范区的选址已经初露端倪。
据上海青浦区组织部官方微博“青浦组工”消息，1月24日，青浦、吴江、嘉善三地党校领导班子成员汇聚嘉善党校，召开长三角一体化示范区党校联盟会议。
据浙江省政府新闻办官方微信公众号“浙江发布”显示，2月12日，浙江省委书记车俊赴嘉善县西塘镇，了解长三角一体化发展示范区先行启动区规划建设工作情况。车俊强调，“实施长三角一体化发展国家战略的机遇是浙江全省的，更是嘉兴、嘉善的。”
嘉善县委宣传部官方微信公众号“嘉善发布”则透露，2月12日，嘉善党政代表团赴青浦考察，嘉善县委书记许晴明确提道：“青浦、吴江、嘉善同处于长三角一体化发展示范区，都承担着重大使命。”
中国民主促进会上海市委的官网更是直接点出了“青嘉吴示范区”的概念。3月9日，在全国政协民进界别小组会后，长三角沪苏浙皖民进主委们继续召开民进沪苏浙皖主委第二次联席会议。会议公布，示范区设在沪苏浙交界处，即上海的青浦、浙江的嘉善和江苏的吴江，简称为青嘉吴示范区。
民进中央副主席、上海交通大学副校长黄震进一步透露：“最先提出‘青嘉吴示范区’这一概念，是在中共上海市委书记李强主持召开的专题协商座谈会上，这一建议得到了李强的回应与首肯。”
小姚庄与大上海
顶层规划尚未出炉，基层探索已经展开。近日，《中国新闻周刊》实地探访发现，青嘉吴三地合作正在走向深入。
嘉善县姚庄镇位于长三角腹地，北面与江苏吴江隔河相望，东连上海枫泾镇，是浙江省接轨上海的第一站。历史上，姚庄镇就与上海、江苏联系密切。
在姚庄，当地流传着“黄桃父子兵，十天收入过百万”的故事。据姚庄镇宣传干事曹宇杰介绍，姚庄的黄桃品种源自上海。上世纪90年代，上海农科院研制的黄桃在奉贤试种失败，姚庄人得到消息，带回几株试种，意外取得成功。
如今在接轨上海的政策背景下，姚庄的产业与上海相连更加紧密。
“我们在上海有两支招商小分队，一支在闵行，一支在嘉定。”姚庄镇宣传干事曹宇杰告诉《中国新闻周刊》，目前姚庄全镇90％以上的外资项目、80％以上的人才和70％以上的三产项目直接从上海引进，有接近200名高端人才居住在上海、工作在姚庄。
“历史和社会的原因已经把我们紧紧捆在一起，长三角一体化的国家战略又给我们打了一支强心剂。”曹宇杰表示，在示范区的机遇下毗邻乡镇都有合作的意向。
3月11日，姚庄镇发起成立了三地六镇党建联盟，青浦区练塘镇、朱家角镇、金泽镇，吴江区汾湖高新区，嘉善县西塘镇、姚庄镇由此打通了常态化的沟通渠道。
姚庄镇党委书记曹惠明表示，接下来姚庄镇将“做足文章，奋力拼搏，把有限的土地要素等资源统筹谋划好，在地块上做好储备，更好承接一些重大关键项目。”
嘉善县发改局副局长李虹在接受《中国新闻周刊》采访时表示，目前虽然《纲要》尚未公布，但三地已经开始主动谋划。“我们一方面打通毛细血管，譬如针对长三角地区的企业开办，设立了专门的服务区，空间也划好了。另一方面，我们也在梳理各方面问题、摸清自己的底细，为迎接《规划》的出台做准备。”
今年2月，青浦、吴江、嘉善还联合发布了 《2019年一体化发展工作方案》。根据这一方案，三地将共同开展沪苏浙毗邻区域概念性规划研究，逐步实现规划契合、设施汇合、产业耦合、功能聚合、治理融合、环保联合和保障配合。
从对接到融合
事实上，长三角一体化的提法由来已久。
2008年，国务院出台了《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》，首次将“长三角一体化”写入国家文件。此后10年，国务院和国家有关部委先后发布《长江三角洲地区区域规划》（2010年）、《长江三角洲城市群发展规划》（2016年）、《长三角一体化发展行动纲要》（2019年将出台）等文件，对长三角一体化进行了数次规划。
陈雯在接受《中国新闻周刊》采访时表示，即将出台的新一轮《纲要》重点将是空间质量的提高而非空间规划问题，伴随而来的必将是制度性的变革，“只有这样，才有可能真正推动一体化走上新台阶”。
舆论认为，示范区被寄予厚望，不在于打通省域间的断头路，而在于解决120急救车跨省救援的问题——前者依靠区域合作，后者依靠的是区域一体化。
陈雯将当前长三角区域一体化发展面临的障碍，分为结构性和制度性两个方面。其中，结构性障碍指客观存在的地区差异，如语言不通、生态阻隔、经济水平差异等；而制度性障碍更多是出于地方保护主义思维，人为设置门槛和分割的政策、法规以及意识形态等方面的障碍。“这次的规划，包括示范区建设，更着重解决制度性障碍，制度性障碍的解决也有利于解决结构性的障碍问题。”
示范区如何能够破除制度性的障碍？据陈建军观察，目前地方的思维仍局限于属地管理：“青嘉吴这一区域确定为示范区的话，应该作为一个整体去谋划，如果三地依然在各自探索，最后建设的结果将依然是个拼盘。”
“如果把跨界的示范区完全当成一个行政区对待，把三四个地方合并成一个区，就不是真正在解决跨界一体化的问题，还是会继续带来行政边界协调问题。这样的做法是一条死路，未来也没法推广。”陈雯提醒道，属地管理是无法改变的前提，完全和过度强调整体也容易步入另一个极端，可能会使协调和一体化陷入僵局。
她认为，“在这轮一体化探索中，一定要理清地方自治与一体化的关系，审慎地制定一体化协调制度方案。单个行政区涉及的是内部管理成本，多个地区间涉及的是交易成本，两者都存在一定的规模边界。”
边界的把控源于实践探索，因此示范区带有很强的试验性。“为什么我一直提试验区？因为中国还没有类似的尝试。”陈建军认为，“无论未来如何规划，示范区的建设都将是一个不断完善的过程，就像现在的长三角办，仍需要通过吵架去磨合。”
对长三角办的工作人员来说，工作状态也随着一体化的深入而发生转变。长三角办交通能源组组长罗伟光对《中国新闻周刊》说：“‘对接’已经是过去时了，‘融合’才是进行时。”
在他看来，从一开始的合作对接，到现在的融合，拥有共同的身份认同，未来一体化的趋势，也将会从物理性对接过渡到化学性融合。
