《江苏省新型城镇化与城乡发展一体化规划（2014-2020年）》(全文)

全省城镇化战略格局示意图

　　江苏省新型城镇化与城乡发展一体化规划（2014-2020年），根据中国共产党第十八次全国代表大会报告、《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》、《江苏省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《江苏省主体功能区规划》编制，主要明确江苏未来推进新型城镇化和城乡发展一体化的总体目标、重大任务、空间布局、发展形态与发展路径，提出体制机制改革的主要方向和关键举措，是引领全省新型城镇化和城乡发展一体化的基础性、战略性规划。规划期为2014-2020年。

　　第一篇 规划基础

　　第一章 重大意义

　　江苏总体上已进入工业化中后期，处于全面建成小康社会并向率先基本实现现代化迈进的关键时期。推进新型城镇化和城乡发展一体化，对江苏加快转型发展、实现“两个率先”目标具有重大现实意义和深远历史意义。

　　—推进新型城镇化和城乡发展一体化，是江苏实现“两个率先”的必由之路。推进新型城镇化和城乡发展一体化是全面小康和现代化建设的基本方向和必然过程，是江苏“两个率先”新内涵的重要内容。当前，江苏已经开启基本实现现代化的新征程，迫切要求将推进新型城镇化和城乡发展一体化摆在更加突出的重要位置，为推进经济持续健康发展和城乡区域协调发展提供强大引擎，为实现全省人民共享“两个率先”成果奠定坚实基础。

　　—推进新型城镇化和城乡发展一体化，是提高城镇化质量和破解城乡二元结构的迫切要求。以人的城镇化为核心，加快转变城镇化发展方式，统筹谋划、整体设计新型城镇化和城乡发展一体化方略，有利于从根本上解决长期以来城镇化发展模式粗放带来的诸多矛盾和问题，有利于破解城乡二元结构，化解城市内部新的二元矛盾，避免陷入“中等收入陷阱”，实现可持续发展。

　　—推进新型城镇化和城乡发展一体化，是解决农业农村农民问题的重要途径。新型城镇化和城乡发展一体化二者相辅相成。提高城镇发展质量，增强城镇承载和带动功能，有序推进农业转移人口市民化，实现城乡基本公共服务均等化，有利于转变农业发展方式，加快农业现代化进程；有利于增强农村经济实力，提升新农村建设水平；有利于促进农民持续增收，提升农民生活质量和水平。

　　—推进新型城镇化和城乡发展一体化，是推进经济转型升级和实现社会全面进步的关键举措。城镇化水平持续提高，有利于不断扩大城镇消费群体，促进消费结构和消费方式升级，释放消费潜力；城镇要素集聚和城乡生产要素优化配置，有利于大幅提高劳动生产率和资源利用效率，增强创新能力，促进产业优化升级；统筹城乡发展，有利于促进城市文明向农村延伸，实现城乡社会共同发展、全面进步，使全体人民共享现代文明成果。

　　—推进新型城镇化和城乡发展一体化，是促进区域协调发展的有力支撑。城镇是区域发展的重要依托。以城市群为主体形态，形成体系健全、定位明确、分工合理的大中小城市和小城镇协调发展新格局，有利于促进苏中地区加快融入苏南经济板块，苏北地区以区域中心城市为载体培育形成新的经济增长极，苏南地区加快转型发展步伐并在打造长三角世界级城市群中发挥重要作用；有利于促进区域产业分工协作，推动人口和经济布局更加合理、区域竞争力整体提升。

　　第二章 发展现状

　　改革开放以来，全省城镇化和城乡发展一体化先后呈现出乡镇企业勃兴带动小城镇繁荣、各类开发园区建设带动中心城市发展、交通等基础设施升级助推城市群崛起、科学发展引领城乡一体化进程等鲜明特点，城镇化和城乡发展一体化取得长足进步。

　　—城镇化与工业化互动并进，经济综合实力和要素集聚能力不断提高。1978-2013年，城镇化率从13.7%提高到64.1%，高出全国10.4个百分点。经济总量达5.9万亿元，人均GDP突破1万美元，达到上中等收入国家和地区水平。每平方公里国土面积承载的人口和经济总量分别是全国平均水平的5倍和8倍。产业园区集聚能力大幅提升，省级以上开发区以占全省2%的土地，吸纳了3/4以上的实际到账外资、创造了1/2的GDP、2/5以上的地方公共预算收入。产城融合发展创出江苏特色。

　　—城乡经济结构持续优化，发展优势和潜能更加彰显。1978-2013年，非农产业增加值比重从72.4%增加到93.9%，非农产业从业人员占比从30.3%增加到79.9%，累计转移农村劳动力1843.9万人。城市创新能力不断增强，高新技术产业占比38.5%，人才资源总量超过900万人。农业现代化步伐明显加快，农业劳均耕地面积由1980年的2.38亩上升到2012年的8.95亩，适度规模经营比重提高到66%。

　　—城市群和新农村建设成效显著，城乡空间格局逐步优化。沿江城市群在长三角世界级城市群中的地位和作用日益凸显，南京都市圈、苏锡常都市圈、徐州都市圈发展态势良好。持续实施农村实事工程，农村公共基础设施明显改善，近十年，全省新建改建农村公路8.7万公里，完成了9万多个自然村环境整治，打造了848个“三星级康居乡村”。

　　—城乡居民生活持续改善，社会文明程度显著提升。1978-2013年，城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入年均实际增长分别为8.6%、8.1%，城乡居民收入比下降到2.39:1，为全国差距较小的省份之一。城镇和农村居民家庭恩格尔系数分别下降到34.7%、36.3%。终身教育、就业服务、社会保障、基本医疗卫生、住房保障、社会养老等基本公共服务体系不断完善，“一委一居一站一办”新型社区管理模式全面推广。平安中国建设示范区和法治建设先导区建设加快推进，社会管理综合治理工作绩效连续三年全国第一。

　　—城乡统筹发展步伐加快，城乡一体化格局初步形成。城乡规划、产业发展、基础设施、公共服务、就业社保和社会管理“六个一体化”深入推进。79%的乡镇实现城乡统筹区域供水，2/3的县（市）实现生活垃圾四级运转。全省全面合并实施城乡居民养老保险制度，28个统筹地区实现城镇居民医保和新农合制度或经办资源整合，35%的涉农县（市、区）实现城乡低保标准一体化。城乡综合改革加快推进，建立了城乡统一管理的户籍制度和外来人口居住证制度，城乡建设用地增减挂钩试点有序开展，率先建立了被征地农民生活保障制度，经济发达镇行政管理体制和小城镇改革试点加快推进，苏州市城乡发展一体化综合配套改革先试先行，成效显著，创造了“三集中”、“三置换”、“三大合作”等做法和经验。

　　我省城镇化和城乡发展一体化加速推进过程中也存在许多必须高度重视并着力解决的矛盾和问题。

　　—城镇化发展质量和水平不够高。大量农业转移人口难以融入城市社会，本省常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率相差7个百分点。城镇内部出现新的二元结构矛盾，农村留守儿童、妇女和老人问题突出。人口城镇化滞后于土地城镇化，城镇建设用地开发粗放低效，2012年全省开发强度达到20.57%，苏南地区相对更高。与世界上处于相同发展阶段的国家和地区相比，城镇化总体滞后于工业化，且区域差异较大，2013年苏南、苏中、苏北三大区域的城镇化率分别为73.5%、59.7%、56.1%。

　　—城乡发展形态、空间布局和城镇结构体系亟待调整优化。一些城市边界扩张速度过快，部分大城市主城区人口压力偏大，与资源环境承载能力的矛盾逐步加剧。城市发展定位趋同，城市群内部功能互补性不强，集群效应不高。中小城市和小城镇产业和人口集聚能力较弱，潜力尚未充分发掘。城乡建设个性不够鲜明，建设性破坏城乡自然环境和古街区、古村落等文化传承的现象在一些地区不同程度存在。

　　—缩小城乡差距的任务仍然艰巨。农业劳动生产率仅相当于工业的1/4左右。城乡居民收入差距仍然较大，农民持续增收长效机制尚待加强，城乡要素平等交换和公共资源均衡配置仍存在制度性障碍。农村的投入机制有待健全，城乡交通及公共基础设施、公共服务供给差距仍然明显，农村教育、医疗和社会保障水平较低。

　　—社会治理体制不适应工业化城镇化快速发展及人口流动激增的新形势。社会治理体制改革相对滞后，政府职能存在缺位、越位等问题，城乡公共服务功能需要加强，公共资源配置不够合理，人口服务管理水平有待提高，居民自我服务、自我管理能力和城市社会创造活力提升的制约因素仍然较多，社会治理创新能力需要加强。

　　—城乡生态环境和可持续发展面临严峻挑战。粗放的生产生活方式与脆弱的生态环境承载能力之间的矛盾加剧。生态环境总体上仍处在高污染、高风险阶段，单位国土面积污染负荷较高，流域性水污染问题尚未根本解决，区域性灰霾污染呈加重趋势。能源消耗总量较大，节能减排任务繁重。耕地后备资源匮乏，落实耕地占补平衡难度加大。

　　总体来看，改革开放以来的经济持续快速增长，工业化城镇化互动发展的实践与探索为江苏推进新型城镇化和城乡发展一体化奠定了坚实基础，积累了丰富经验。根据世界城镇化发展普遍规律，江苏城镇化进程仍处于30%-70%的快速发展区间，随着国家新型城镇化、长三角发展一体化、长江中国经济新支撑带、丝绸之路经济带和海上丝绸之路等重大战略的实施，江苏推进新型城镇化和城乡发展一体化面临着良好的发展机遇和广阔空间。要深刻认识到，传统粗放的城镇化模式势必带来经济转型缓慢、资源环境恶化、社会矛盾增多等风险，随着内外部发展环境和条件的深刻变化，城镇化必须进入以提高质量为主的转型发展新阶段。江苏推进新型城镇化和城乡发展一体化，必须把握新趋势，探索新路径。

　　第二篇 总体要求

　　第三章 指导思想

　　高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻落实党的十八大、十八届三中全会和习近平总书记系列重要讲话精神，以人的城镇化为核心，提高城镇发展质量为关键，城乡发展一体化为导向，城市群为主体形态，改革创新为动力，改善民生为根本，有序推进农业转移人口市民化，有效增强城镇综合承载能力、可持续发展能力和辐射带动能力，促进经济转型升级和社会和谐进步，实现城乡区域协调发展，不断缩小城乡区域发展差距，努力形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，走出一条具有时代特征、中国特色、江苏特点的新型城镇化和城乡发展一体化道路，为实现“两个率先”、谱写中国梦江苏篇章奠定坚实基础。

　　推进新型城镇化和城乡发展一体化，要牢牢把握《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出的“以人为本、公平共享，四化同步、统筹城乡，优化布局、集约高效，生态文明、绿色低碳，文化传承、彰显特色，市场主导、政府引导，统筹规划、分类指导”的基本原则，结合江苏实际，突出以下重点：

　　—把有序推进农业转移人口市民化作为推进新型城镇化和城乡发展一体化的首要任务。充分尊重农民自主选择权利，以促进城乡产业发展、增加城乡就业、改善人居环境、提供良好的公共服务为重点，着力完善农业转移人口市民化的制度体系，加快建立农村公共产品供给长效机制，努力实现城镇基本公共服务覆盖常住人口和城乡基本公共服务均等化，使全体人民共享城镇化和现代化建设成果。

　　—把优化城乡空间布局形态作为推进新型城镇化和城乡发展一体化的重要方向。着力完善沿江、沿海、沿东陇海线和沿运河城镇化布局，明确大中小城市和各类城镇的功能定位和协调发展机制，根据资源环境承载能力，强化城市群和都市圈在推进新型城镇化进程中的引领和带动作用，注重发挥中小城市吸纳农业转移人口的重要作用，促进城镇化和新农村建设协调推进，形成体系更加完善、定位更加明确、分工更加有序的城乡布局形态。

　　—把实现城乡可持续发展作为推进新型城镇化和城乡发展一体化的基本要求。加快转变城乡发展方式，着力提高城乡发展质量，坚持城乡发展与人口、资源、环境相协调，严格控制城乡建设用地规模，严格划定和永久保护基本农田，严守生态红线，合理控制城镇开发边界，强化资源节约、环境保护和生态修复，推行绿色低碳的生产生活方式和城乡建设运营模式，走集约化、生态化、低碳型、宜居型的城乡生态文明和可持续发展道路。

　　—把提升城乡社会发展水平作为推进新型城镇化和城乡发展一体化的重点内容。准确把握社会发展转型的新特点新趋势，积极顺应城乡居民对过上美好生活的新期待，进一步强化政府提供公共服务产品、保障社会公共安全、维护社会公共秩序等方面的职责，充分尊重权益诉求，全面提升人口素质，实现人的全面发展。

　　—把深化体制机制改革作为推进新型城镇化和城乡发展一体化的强大动力。大力弘扬改革创新精神，全面推进深化改革各项举措，加强统筹谋划、综合集成，推动人口服务管理、土地管理、社会治理、财税金融、生态建设等重点领域和关键环节改革取得重大突破，为加快新型城镇化和城乡发展一体化进程提供体制机制保障。

　　第四章 发展目标

　　—城镇化和城乡发展一体化质量显著提升。全面实现城乡户籍统一登记管理和外来人口居住证制度，实现城乡基本公共服务均等化全覆盖的常住人口城镇化率达到72%，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小到5个百分点。城乡居民收入水平不断提高，以县域为单位实现城乡统筹规划优化全覆盖。

　　—城乡空间布局形态更加优化。“两横两纵”的城镇化战略格局基本形成，以城市群为主体形态的城镇体系更加完善，中心城市辐射带动作用和中小城市、小城镇服务功能显著增强，新的区域和次区域增长极加快形成。省主体功能区规划全面实施，建设开发、农业生产和生态保护三大空间结构更加清晰，生态红线区域占国土面积比例达到20%。全面落实集约化紧凑型开发要求，全省人均城市建设用地控制在100平方米以内。

　　—城乡基本公共服务水平进一步提高。农民工随迁子女接受义务教育和城镇失业人员、进城务工人员、新成长劳动力免费接受基本职业技能培训实现全覆盖，城乡基本养老保险、基本医疗保险和城镇保障性住房覆盖率稳步提高，基础设施和公共服务设施更加完善，“一委一居一站一办”城乡社区服务管理体制全面建立，城乡社区综合服务设施覆盖率达到99%。

　　—城乡可持续发展能力稳步提升。生态环境明显改善，空气质量逐步好转，饮用水安全得到保障。推进城乡发展个性化，城乡管理人性化、智能化，自然景观和文化特色受到有效保护，绿色生产、绿色消费成为经济社会生活的主流，节能降耗产品不断普及，绿色建筑比例大幅提高。

　　—体制机制不断完善。人口服务管理、土地管理、住房保障、资金保障、城市治理、生态环境保护等制度改革取得重大进展，阻碍城镇化和城乡发展一体化健康发展的体制机制障碍基本消除。

　　第三篇 重点任务

　　第五章 有序推进农业转移人口市民化

　　按照尊重意愿、自主选择，因地制宜、分步推进，存量优先、带动增量的原则，建立健全农业转移人口市民化推进机制，明确主要对象和工作责任主体，逐步淡化户籍因素，统一本地城乡户籍登记，健全外来人口居住证制度，加快城镇人口服务管理由户籍人口为主向常住人口转变，着力推进按常住人口实现基本公共服务均等化。

　　第一节 推进符合条件农业转移人口落户城镇

　　根据城镇综合承载能力和发展潜力，以合法稳定住所、合法稳定职业或可靠收入来源为基准条件，因地制宜制定具体的农业转移人口落户标准，引导农业转移人口在城镇落户的预期和选择。在城区人口500万以上特大城市和城区人口300万以上大城市中心城区建立以居住证为基础，以就业年限、居住年限和城镇社会保险参加年限为基准的积分制落户政策，此外全面放开城镇落户限制。大城市的中心城区可设置参与城镇社会保险的要求，但最高年限不得超过5年。全面实行省辖市范围内本地居民户口通迁制度。