城市群发展中新问题应有新措施

　　中国的城市群是近30年来伴随国家新型工业化和新型城镇化发展到较高阶段的必然产物，自21世纪初期城市群成为国家参与全球竞争与国际分工的全新地域单元之后，我国连续10年把城市群提升为推进国家新型城镇化的空间主体，首次召开的中央城镇化工作会议和《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》进一步明确了城市群作为推进国家新型城镇化的主体地位。目前，在城市群发展过程中了一些新问题，对城镇化发展会造成阻碍，因此，当前应以这些问题为导向，探讨解决方案与措施。

　　——城市群作为推进国家城镇化主体的战略地位被高估。虽然中央城镇化工作会议、中央经济工作会议、国家“十一五、十二五”规划纲要连续10年都将城市群作为加快推进新型城镇化进程的主体空间形态，但在城市群选择与空间范围界定过程中，各级政府对所在城市能否顺利“入群”看得过重，甚至把“入群”作为一项政治工程，“入群”现象空前高涨，城市群被片面地认为成了国家推进新型城镇化和农民市民化的唯一手段。

　　——城市群空间范围一扩再扩，违背了国家建设城市群的基本初衷。从理论角度分析，城市群空间范围的拓展过程经历了从城市到都市区、从都市区到都市圈、从都市圈到城市群、从城市群到大都市连绵带的四次漫长拓展过程，绝不是一夜之间就能实现人为扩容成形。在中国城市群形成发育带有强烈的政府主导色彩背景下，不少城市群空间范围的构成变成了各省城市的“拼盘”和“照顾”对象，尚未建就先扩容，结果脱离了城市群发育的最基本标准，失去了城市群本应发挥的高密度集聚和高效率成长效应。

　　——城市群的选择受制于地方政府意愿，脱离了发育的最基本标准。城市群的发育过程是一个循序渐进的自然过程，是在各城市之间形成同城化和高度一体化的有机整体，城市群的建设不是依靠行政干预“划”出来的，而是依靠市场机制“培”出来的，更是依托城市合作“干”出来的。因此，要遵循城市群发育的阶段性规律，逐步培育持续建设，切勿急于求成。

　　——城市群与城镇群概念不清，而二者有着本质的区别。从发育规模看，城市群的人口数量和经济总量都有严格的要求和标准，有相当的体量，而城镇群则无这些要求和体量，只要3个以上城镇集聚到一起彼此发生经济技术联系即可；城市群包括大、中、小城市和小城镇，而城镇群则只包括小城镇；城市群具有很强的国家及国际竞争力，是国家经济发展的核心增长极，而城镇群则具有小区域的竞争力。城市群和城镇群都将成为推动国家新型城镇化的主体空间形态，二者同等重要，不可偏颇。因此，在城市群的选择过程中，必须区分城市群与城镇群。

　　——城市群成为雾霾等生态环境问题集中激化的敏感地区和重点治理地区。过去，我国长期推进粗放型经济发展模式，一方面，城市群地区是今天和今后中国经济发展最具活力和潜力的地区，另一方面城市群又是一系列生态环境问题高度集中且激化的敏感地区。据不完全统计，中国城市群工业废水排放总量、工业废气排放量和工业固体废弃物产生量均分别占全国的比重高达67%以上。可见，中国城市群虽然集中了全国3/4以上的经济总量与经济产出，但同时又集中了全国3/4以上的污染产出，全国大面积蔓延的雾霾污染覆盖了东部沿海地区和东北地区的所有城市群，充分反映出城市群地区的环境污染问题日益突出。

　　针对这些新问题，应以国家战略需求为导向，探讨对城市群形成发育中问题的解决方案与措施。

　　——深入研究城市群高密度集聚的资源环境效应。针对我国城市群形成发育呈现出的高密度集聚、高速度成长、高强度运转、高风险威胁以及发育程度低、投入产出效率低、资源环境保障程度低、紧凑程度低的“四高四低”新特点，定量揭示城市群高密度集聚的资源环境荷载能力、保障潜力、预警响应能力与资源环境保障程度。

　　——创新城市群形成发育的管理体制和政府协调机制。一是明确国家归口管理机关，组建国家级城市群协调发展管理委员会，突出抓好事关国家经济建设大局的城市群总体规划与管治工作，实现城市群利益共享机制，推进城市群形成平等互利互动的治理结构和协调新机制。二是明确地方归口管理部门，组建地方级城市群协调发展管理委员会；三是建立跨城市的官方半官方行业协调组织，形成多种利益集团、多元力量参与、政府组织与非政府组织相结合、体现社会各阶层意志的新公共管理模式。四是建立城市群横向利益分享机制和利益补偿机制。

　　——研究建立城市群公共财政制度与公共财政储备机制。对区域公共物品建设资金进行比例分担，如区域公共交通建设中，中央给一点，区域（因合作各方对公共交通有共享性）资助一点，对交通线经过的地方（因获益相对更多）地方政府应出一点。借鉴欧盟经验，首先对那些会引起利益分配矛盾的收入实现共享，如区域共建的交通网络收入可以按投入比例，将部分收入划归区域财源所有，避免因交通网收入利益而发生重复建设问题。

　　——研究制定城市群规划及可持续发展的行动纲领。采取科学技术方法定量提出城市群空间范围界定的技术方法和技术标准，避免现行城市“入群”的随意性和强烈的政治色彩，避免一哄而上，诱发比项目重复建设更为严重的城市群重复建设。

　　（作者单位：中国科学院地理科学与资源研究所）