●增强检察建议刚性的地方实践
120件检察建议100%回复99.1%被采纳
山东推进检察建议规范化试点提升法律监督质效
匡雪 任相虎 高学森
编者按 如何让没有硬性要求的检察建议变得刚性十足？一直以来，各地检察机关都在积极探索，通过加强检察建议规范化建设、争取党委人大政府的支持配合、公开送达公开宣告等多种方式，促进检察建议落地落实。本报记者近日赴各地深入挖掘了一批措施扎实、效果明显的“样本”，以期为全国检察机关推进这项工作提供借鉴和启发。
全面强化法律监督，检察建议大有可为。
新形势下，如何更好地完善检察建议工作机制，充分发挥其监督效力，是新时代检察机关必须完成的重要课题。
山东省检察院检察长陈勇表示：“检察建议在推进社会治理法治化、促进依法行政、维护国家利益和社会公益等诸多方面具有重要作用。山东检察机关要按照新时代检察工作‘讲政治、顾大局、谋发展、重自强’的总要求，在规范上下功夫，在机制上花气力，在创新上做文章，助推检察建议监督质效不断提升。”为此，山东检察机关创新推进检察建议规范化建设，以案件化办理为主线，刚柔并济塑造监督韧性，以人民为中心追求双赢多赢共赢，探索出了一条检察建议规范化之路。
案件化办理：变“一发了之”为精准送达、规范运行
“请在收到检察建议两个月内作出处理，并将处理结果书面回复本院。”今年4月19日，宁阳县检察院检察建议工作室内庄严肃穆，该院副检察长王永建公开宣告、送达检察建议书，并对检察建议涉及的相关证据进行多媒体示证予以说明。被建议席上坐的是宁阳县国土局局长吕洪胜、副局长李兆新、执法大队办公室主任安学功，部分人大代表、特约检察员和宁阳县人大常委会法工委主任作为第三方代表出席了这次公开送达仪式。
今年年初，宁阳县东庄镇东崔村的崔克国未经国土部门许可，在基本农田内非法开采砂岩，毁坏大片农田。此案作为刑事案件结案处理后，宁阳县国土局并未作出责令改正和罚款的行政处罚，被破坏的土地也没得到恢复。为此，宁阳县检察院向县国土局发出检察建议，提出限期复垦和对破坏土地违法犯罪行为开展执法大检查的建议。
“检察建议依法、准确，指出了我们工作中存在的漏洞，下一步我们一定落实整改，着力在建立健全土地执法监管的长效机制上下功夫。”吕洪胜当场表示，要将执法关口前移。
“以前检察建议是文来文往‘一发了之’，被建议单位也是‘一回了之’。”宁阳县检察院检察长尚晓兵告诉记者，公开送达“仪式化”，目的在于提高检察建议的规范性、说理性和实效性，让人大代表、政协委员、社会公众参与，则可以拓展检察建议的知情面，被建议单位在“红红脸”“出出汗”中提高了重视程度，同时倒逼检察机关提高检察建议质量。
“一发了之”源于检察建议的某些先天不足。“目前，涉及检察建议的法律法规只有原则性规定，缺乏具体细则和制度规范，大部分检察建议由各业务部门自行制发，格式不一，落实跟踪较少，有时甚至出现不同部门就同一案件向同一单位重复发送口径不一检察建议的情况。我们全面规范检察建议工作的目标，就是弥补和解决检察建议的先天不足。”山东省检察院法律政策研究室主任李政介绍。
以问题为导向，山东省检察院成立了由检察长陈勇亲自挂帅的工作专班，确定在青岛、东营2个市级检察院和淄博市周村区、宁阳县等5个县级检察院展开试点。各试点院对检察建议文书制作、场所仪式、效果评估和监督管理等环节进行全面规范。
试点院的普遍做法是，检察建议由法律政策研究室全程把关，对监管质量效果进行全方位评估，制发文书使用统一标识、编号、格式。同时进行案件化办理，实现线索管理、初核认证、立案查办、调查核实、制发建议、跟进监督等各环节流程化办理。记者同时了解到，山东省检察机关还研发了检察建议信息化平台，实现线索实时自动抓取，办理环节信息化流转，实时掌握被建议单位采纳落实情况。在各试点院，还设置了专门的检察建议工作室，通过多媒体公开示证、公开宣告和公开送达，检察官、被建议单位以及人大代表、政协委员、人民监督员等第三方人员全程参与。
刚性多维监督：变“走走过场”为不落实成被告、不整改被问责
作为检察机关行使法律监督职权的重要手段，相关法律和司法解释并没有明确检察建议的定位，也未赋予检察建议强制性的落实机制，有些被建议单位认为检察建议可改也可不改。山东省检察院副检察长张振忠认为，这在实践中影响了检察建议效果的充分发挥。
如何增强检察建议刚性？山东检察机关一直在探索。
因未落实检察建议，今年3月30日，利津县环保局成了被告。
2017年8月，利津县检察院在履职时发现，该县盐窝镇八东村一废弃的棉花加工厂内，有多处油渣和黑色废物，还有两个盛满黑色液体的罐子，发出刺鼻难闻的气味。经查，这些均为危险废物。虽然利津县环保局已将涉嫌污染环境的相关责任人员移送公安机关处理，但对危险废物始终未处置。于是，利津县检察院向环保局发出检察建议，督促其对危险废物及时采取处置措施，避免造成更大污染。
今年1月，利津县环保局回复称，已联系危废处理单位妥善处理。但检察官现场核查发现，厂内危险废物仍未作任何处理。
于是，利津县检察院向法院提起了行政公益诉讼。
除了提起诉讼，各试点院还与人大、纪检监察部门加强合作，通过报请本地人大常委会出台加强检察建议工作的有关决议，与当地纪委、监委出台督促落实检察建议和加强协作配合的实施意见，将检察建议落实情况列入党政或法治工作考核等方式，进一步增强检察建议的刚性，形成监督合力。
今年3月，东营市人大常委会通过《关于加强检察建议工作的决议》，明确建立检察建议和被建议单位的书面回复向同级人大常委会备案制度，规定被建议单位如果对检察建议没有正当理由不予采纳，特别是事关国计民生、群众反映强烈的重大问题，要及时提请同级人大常委会启动监督程序。
不仅如此，东营市检察院还与该市监委建立动态联动机制，通过案件线索移送反馈、联合监督检查、信息资源共享、案件通报、案卷查阅等方式，强化监督落实。
东营市人大常委会主任郑建军认为：“检察建议是促进法治社会建设的有效途径，市人大及其常委会要通过监督，支持检察机关依法开展检察建议工作，督促有关单位依法行政，严格规范文明执法，自觉地接受检察监督。”
以人民为中心：变博弈为双赢多赢共赢
“以前那个味儿太熏人了，路过这儿都得捏着鼻子走。现在这里满眼是绿色，喘气顺溜了。”日照市岚山区农民马奔腾告诉记者，他做梦也不会想到，堆积7年的垃圾山如今变成了48亩郁郁葱葱的黑松林。
2017年3月，岚山区检察院发现，222省道以西、大旺山路北侧，堆放着大量污水处理厂的沉淀废物和废旧塑料袋、丝网等垃圾，现场一片狼藉，散发着恶臭，严重影响周边村民生活，村民怨声载道。
岚山区检察院发出检察建议后，该区住房和城乡规划建设局第一时间勘察垃圾堆放现场，制定垃圾处理方案。很快，该区域内的垃圾全部处理并回填土方，还栽了1.3万余株黑松，“垃圾山变黑松林”的故事在当地传为美谈。
岚山区检察院检察长高月清告诉记者：“法律监督不是显现你错我对，更不是你赢我输的博弈，其实质是通过法律监督解决问题、补齐短板，共同维护社会公平正义和公共利益，更好地落实以人民为中心的发展思想。”
他给记者讲了这样一件事：
去年10月，岚山区检察院收到了一封感谢信：“在贵院的大力帮助下，我局先后开展了钢渣磁选、木炭加工、塑料颗粒及石子加工等专项执法行动，彻底解决了一批群众反映强烈的热点难点问题。在8月份中央环保督察中，我区作为日照市钢铁、化工产业聚集区，信访数量占比不到全市十分之一，环境空气质量全市第二，这些都离不开你们的支持与监督。”专程送来感谢信的，恰恰是曾经作为公益诉讼被告的岚山区环保分局。
“检察机关在维护国家利益和社会公共利益的同时，也让被监督单位从法律监督中受益，取得了‘办理一案、治理一片、惠及一方’的良好效果，实现了双赢多赢共赢的目标。”已经从事10年民行工作的岚山区检察院民行科检察官刘新华对此深有感触。
试点以来，山东各地因地制宜，推动基层首创，提高检察建议质量，提升检察监督权威。据统计，各试点检察院按照案件化办理模式共发出检察建议120件，到期回复率达100%，采纳率达99.1%，有效彰显了检察机关法律监督的质效。
“通过半年的试点，检察建议规范化工作取得了初步成效。下一步，山东检察机关将以规范促刚性、以刚性赢权威，推进检察建议规范化工作向纵深发展，把试点经验变成全省行动，用山东效应形成山东品牌。”陈勇指出了今后的工作方向。
（责任编辑：宋雅静）
