长江经济带如何在生态环境问题中突围？

　　长江经济带覆盖11省市。 张叶 制图

　　中国园林网3月22日消息：刚迈入2016年，长江经济带便成为热门话题。习近平总书记提出的“共抓大保护，不搞大开发”的新建设思路，引发了包括长江经济带沿岸11个省市在内的全国“两会”代表和委员的热议。

　　中央对长江经济带的全域发展进行重新谋划，将生态环境保护居于压倒性的战略地位，“不搞大开发”、“压倒性位置”等词语凸显了当前长江经济带在生态环境保护方面所面临的巨大挑战，以及解决这些问题的紧迫性。

　　那么，长江经济带如何在生态环境问题中突围？如何构建以流域为单元、以水资源保护为重点，统筹各类生态系统的生态整体保护与综合管理模式？

　　关注一：跨区域的顶层设计如何构建？

　　当前长江干流总体水质较好，但部分支流污染严重，涉危涉重企业数量多、布局不合理、污染事故多发频发，部分饮用水水源地存在安全隐患，废水排放量逐年增加，部分河段总磷、氨氮超标，船舶污染没有得到有效控制，江湖关系紧张，部分地区生态问题突出。

　　一个无法回避的现实问题是，在长江经济带的发展过程中，在水资源利用、控制性水利工程、重大基础设施建设、构建统一大市场等重大问题上，沿线省市和相关部门相互掐架、争吵不休，有的问题甚至一争几十年。

　　如何从根本上改变长期以来生态建设与经济社会发展“两张皮”的问题？

　　重视相关规划等顶层设计便成为破题之举。《长江三角洲地区区域规划》、《长江流域综合规划（2012~2030年）》、《长江经济带综合立体交通走廊规划（2014~2020年）》、《长江中游城市群发展规划》等重要规划为经济带区域开发提供了操作规范。近年来还相继出台了沿江战略区规划、城市群规划、各省沿江经济带规划等区域性规划，国家已开展“多规合一”试点。

　　“目前缺乏一部长江经济带顶层规划，希望不久后出台的《长江经济带发展规划纲要》能弥补这一空缺，初步作为长江经济带建设顶层的法制保障。”业内专家表示。

　　2015年，民建中央将长江经济带作为重点调研课题，形成了《加强经济合作，推动长江经济带健康发展》专题调研报告，报送中共中央、国务院。

　　民建中央的调研报告认为，长江经济带发展面临的一大问题在于行政区域间合作缺乏制度保障，协调机制尚未建立，上游地区环保积极性不高。

　　“要加强生态环境联防联治，保障一江清水永续利用，并健全长江流域环境保护联防联控机制。”民建中央相关负责人在接受记者采访时说道。

　　武汉大学区域经济研究中心李雪松教授认为：“发展长江经济带，当前最重要的是要通过国家顶层设计来实现各地区间的一体化协同发展。这个顶层设计包括制定细致完善的总体规划以及建立一个高于各省市级别的专门机构等，通过顶层设计来统一布局和总体协调长江经济带沿江产业结构和环保等事宜。”

　　中科院南京分院院长周健民认为，应该在调查研究的基础上，做出关于长江流域的整体规划。目前沿江各地政府在污染防治方面仍处于各自为政状态，要想从根本上扭转当前长江沿岸污染排放现状，整个流域必须要有一个强力的机构来管理。

　　因此，跨行政区域的顶层设计尤为重要。民建中央建议，可以借鉴实施京津冀协同发展战略的经验，做好经济带发展顶层设计；涉及跨部门、跨地区研究解决的问题建立部际联系机制和全流域省际协调机制；依照区位分别建立长江上中下游联系机制，推进经济带一体化发展；完善沿岸中心城市协调机制；建立专项问题协调联系机制。

　　关注二：流域生态补偿机制如何构建？

　　从当前我国流域生态补偿的实践来看，面临的最大问题就是地区之间缺乏有效的区域协调机制。因此，中央政府的介入和干预， 对于实现跨省域的生态补偿合作机制就显得非常重要。

　　江苏省社会科学院区域发展研究中心王树华认为，借鉴新安江流域跨省生态补偿机制试点的有关经验，建议长江流域应抓住长江经济带建设上升为国家战略的有利机遇，争取将长江流域跨省生态补偿纳入国家试点范围。可先期由国家发展和改革委员会、财政部、环境保护部、水利部、农业部、国土资源部、林业局等中央有关部委会同长江沿线11省市地方政府共同组成“长江经济带生态补偿委员会”。以生态补偿委员会为载体，建立省际常态化沟通与合作平台， 定期组织部省际协调与联席会议，就长江经济带跨省域生态补偿问题展开充分磋商与谈判， 以期达成体现各方利益的生态补偿长效机制。

　　目前，我国省域之间、跨省流域上下游之间的横向转移支付是凤毛麟角。

　　建立多元化、多渠道的生态补偿资金长效投入机制，是长江经济带跨省域生态补偿机制得以正常运转的必要前提。

　　“从发达国家和地区经验看，生态补偿应该是全方位的。例如，美国在农业、自然环境保护、采掘业、流域水管理、环境污染防治等领域广泛建立补偿机制；欧盟建立有机农业、生态农业、传统水土保持甚至地边田埂生物多样性补偿机制；日本在造林、水污染防治、自然保护区、农业等领域建立生态补偿机制。”九三学社社员、浙江水利水电学院教授毛前说。

　　日前，国家发展和改革委员会、环境保护部联合下发了《关于加强长江黄金水道环境污染防控治理的指导意见》。国家发展和改革委员会相关负责人介绍说，国家将加大对重点生态功能区转移支付力度，逐步提高转移支付系数和生态保护支出标准。建立以干流跨界断面水质为主、向中上游地区倾斜的补偿资金分配标准，形成长江干流补偿制度。支持重要支流上下游采取资金补助、产业扶持、人才培训、共建园区等方式开展横向生态保护补偿试点。

　　关注三：流域环境法规机制如何构建？

　　国内著名水资源保护专家翁立达跟踪长江污染和水资源监测已达 30 余年，他说：“目前，我国对于长江沿岸企业的污染只是停留在数据监测和评定阶段，而对于污染后给环境及周边居民带来的负面影响并没有给出具体的制度保障，以致排污屡禁不止。”

　　导使长江经济带污染排放严重的主要原因除了缺乏顶层设计外，还有环保法律法规及相关机制不健全、落实难。

　　近几年来，长江经济带沿江省市加强地方立法，为经济带建设提供制度保障。在流域（湖泊）管理方面，有《太湖流域管理条例》、《鄱阳湖生态经济区环境保护条例》等；在港口岸线方面，有《安徽省长江岸线资源开发利用管理办法》、《四川省港口管理条例》、《上海港口岸线管理办法（修改）》等；在环境保护方面，有《重庆市环境保护条例》、《重庆市长江三峡水库库区及流域水污染防治条例》等。

　　这些法律有力保障了长江经济带环境保护工作的开展。业内一些专家建议，制定《长江流域管理法》，促进长江流域环境依法治理。《长江流域管理法》要明确长江流域管理机构的法律地位和职责。长江流域管理机构作为国务院的派出机构，负责流域环境治理和生态保护修复的统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法，确定流域管理机构与中央相关部委的关系、与地方政府之间的职责划分，明确各自权利和义务等。

　　同时，也有专家建议，应加快制订《长江水污染防治条例》，出台沿江开发产业项目负面清单，对长江水资源保护实行终身责任追究制，合理调控水价、强化用水者对破坏水环境的成本补偿意识等，实行长江上下游水质交接责任制，实行排污许可证、总量控制制度等。

　　中游的湖北省已率先通过 《湖北省水污染防治条例》，规定对排污企业“按日计罚”，对拒不整改的违法单位、个人，将予以重罚。但这一条例仅限于在湖北实施，可建议在长江经济带全区域推广。

　　赛迪智库建议，抓紧制定长江法、航道法、航运法等区域性法律法规，为长江经济带区域合作和区域经济发展提供法律支撑，规范长江经济带发展行为，实现长江经济带从行政约束向法律约束转变。