◆中国环境报记者 赵娜
习近平总书记在党的十九大报告中明确指出：“以共抓大保护、不搞大开发为导向推动长江经济带发展。”这是在新的历史起点上推动长江经济带发展的总要求和根本遵循。中央经济工作会议前不久在北京举行，会议提出推进长江经济带发展要以生态优先、绿色发展为引领。同时提出要研究建立市场化、多元化生态补偿机制。
长江流域是我国人口最多、经济活动强度最大的流域，也是水环境问题最为突出的流域之一。生态补偿机制作为缓解环境与经济发展矛盾的重要手段，是长江经济带生态保护工作中不可或缺的一环。如何构建长江经济带生态补偿机制？应该解决哪些问题？怎样开展多元化生态补偿？记者近日采访了相关专家。
把青海、西藏纳入长江经济带生态补偿范畴
2016年1月，习近平总书记在推动长江经济带发展座谈会上明确指出，“当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发”。
长江经济带覆盖上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、云南、贵州等11省（市），面积约205万平方公里，人口和生产总值均超过全国的40%。
环境规划院生态环境补偿研究中心常务副主任、研究员刘桂环建议，源头区域如西藏、青海应纳入生态补偿范畴。在“共抓大保护、不搞大开发”的背景下，源头区域的水源涵养、生物多样性维护等生态功能与扶贫攻坚等社会功能同样都很重要，这些叠加因素需要通盘考虑。
建立有效的生态补偿区域协调机制，是推动生态补偿落实的关键。目前，我国跨省和省内生态补偿实践已经有了良好进展。
安徽与浙江、福建与广东、广西与广东、江西与广东、河北与天津等省（区、市）人民政府正在分别推进新安江流域（二期）、汀江—韩江流域、九洲江流域、东江流域、引滦入津上下游横向生态补偿工作。
就省内流域生态补偿而言，江苏省开展了较深入的探索，其境内太湖区域及全省流域生态补偿经历了3个阶段：2007~2010年，太湖流域按水污染物通量区域补偿；2010~2014年，通榆河流域按水环境质量区域补偿；2014年至今，全省全流域按水质目标改善双向补偿。
国家及江苏省“水十条”出台后，江苏省环保厅会同财政厅对原方案及相关配套办法进行了修订和完善，将补偿断面从66个增加至112个，并分类提高了补偿标准。2016年度江苏省补偿资金为2.9亿元，其中正向补偿2.2亿元，反向补偿0.7亿元。
刘桂环说：“结合国际、国内经验，呼吁尽快建立长江经济带生态补偿机制。在已有实践基础上，开展全流域生态补偿，更有经验可循。但是，想用一个公式把长江流域上中下游统领起来很难。”
协调各方利益关系非常困难
长江经济带涉及十余省（市），流域跨度很大。
“如果推动长江经济带生态补偿落地实施，基本上能把中国流域生态补偿情况梳理清楚，它包含了上下游、左右岸，一省对多省、多省对一省等补偿关系，还涉及众多支流。同时，既有省内补偿，也有跨省（市）补偿。将推动建立起跨省（市、县）的长江流域生态补偿网络体系，对其他大江大河保护与治理有重要借鉴意义。”刘桂环表示。
正因为如此复杂，长江经济带生态补偿实践起来面临诸多难题。
一是需明确补偿指标。关于生态补偿指标，理论上比较全，但选取哪些合理指标具有代表性和操作性，还需要进一步探讨；二是上下游补偿关系比较复杂。参照以前几个流域的生态补偿实践，如新安江、汀江—韩江、九洲江、东江、引滦入津等，这些是两个省份之间的补偿。长江经济带涉及十几个省（市），一些省份存在互为上下游、左右岸的关系；三是补偿协调难度大。协调上下游、左右岸各方利益关系，难度非常大。
比如，湖南和湖北的长江流域绕来绕去，一些地方分不清上下游。此外，太湖把江苏和浙江隔开了，太湖南边属浙江，北边属江苏，存在左右岸关系。上下游好操作，好水补偿，差水赔偿。但是，左右岸就很难说到底是谁在污染。也可能是自己排的污水，反过来污染了自己。所以，补偿对象不好定。
并且，有的省既是上游，又是下游，这种情况下如何确定其生态补偿关系？
以长江中游湖北、湖南为例，它俩既是上游，又是下游。边界能划清楚的情况下，上游和下游不管是处于哪里，都是相邻省签订补偿协议。国控断面监测有点位，跨省断面、干流和支流都有监测数据，权责清楚，更容易操作。
刘桂环建议，应建立长江流域生态补偿大数据平台，统一规范水质监测指标、标准、评价方法及监测数据记录、存储、处理和发布流程，并逐步实现流域内跨省、跨部门的协同互动和数据信息资源共享。
长江支流众多，流域面积1万平方公里以上的支流就有近50条。刘桂环说：“干流、一级支流如何推行生态补偿，也应该在长江流域生态补偿框架内统筹考虑。”
建立多元化补偿方式
一谈到流域生态补偿，大都首先想到的是给上游多少钱。其实，生态补偿不仅仅是给资金，还有更多的方式。
以前沿江无序的开发建设活动对长江母亲河索取太多，回报太少，导致长江承担了太多的压力，现在需要反哺，减轻长江负担。
环境规划院水环境规划部副研究员姚瑞华表示，上下游横向补偿作为“绿水青山就是金山银山”的变现机制，在长江流域推广和实施具有重要的现实意义。长江是中华民族的生命河，不管是上游，还是中下游都有责任和义务，共同加强长江母亲河的保护。沿江11省（市）参与保护母亲河的方式和方法也是多样的，关键是要形成上中下游共抓大保护的工作格局。
刘桂环说，补偿不光是输血式补偿，也要造血式补偿，要通过生态补偿不断提高地方发展的内生动力，真正实现绿水青山就是金山银山。新安江等地的生态补偿试点经验表明，资金补偿对水质目标改善发挥了很大作用。但是，地方也难免会担心：万一中央财政撤资，到时候该怎么办？
党的十九大报告提出，加大生态系统保护力度。并提出要建立市场化、多元化生态补偿机制。
现在的生态补偿大都是以资金补助为主，国家给地方钱，下游给上游钱。市场化补偿比较弱，补偿方式比较单一。
长江需要共生共荣。长江经济带经济发展的层级差很大，上游人均GDP只是下游的40%，中游是下游的50%~60%。毋庸置疑，撬动市场对确保生态补偿长效机制有重要作用，也有利于地方转型。
姚瑞华说：“像北京和南水北调水源区十堰市之间这种帮扶方式就很好。既有项目支持，也有服务支持，如互派干部挂职、区县对口帮扶、绿色旅游发展互助、人员技术交流培训、污水处理设施运维的服务补偿等。其实，地方特别是西部地区缺资金、缺人才、缺技术。在长江经济带，下游地区对上游的绿色产业扶持、重大生态工程帮扶建设、资金技术人才援助等都是多元化补偿方式的有益探索。”
赤水河为长江上游支流，在云、贵、川3省接壤地区。目前，赤水河流域正在推行跨省生态补偿创新机制，下一步将在市场化补偿方式方面进行积极探索。比如，鼓励企业租用农户土地，实行土地流转，改变农民的生产生活方式。既能减少农药化肥施用对环境的污染，同时又能提高百姓收入，达到多赢的目的。
“中央财政就像种子资金，发挥杠杆作用，让中央资金在政策允许范围内撬动社会资金参与生态补偿。”刘桂环建议，应建立长江流域产权交易市场，大力推进再贷款、贴息、担保、政府参与的绿色基金投资等绿色投融资方式与生态补偿相结合，使生态补偿向国家、集体、非政府组织和个人共同参与的多元化融资机制转变。
姚瑞华表示，随着国家“水十条”的深入实施、环境损害以及离任审计等管理制度的出台，11省（市）在加强长江流域保护上只能做“加法”和“乘法”，不能做“减法”和“除法”，只能加快，不能变缓，长江流域水质只能变好，不能变差，这是最基本的环境质量底线要求。
“沿江11省（市）只有吸引社会、企业、银行等各方面资金参与到长江流域保护中，实行从山顶到海洋的整体布控、系统治理、综合施策、统筹推进才能取得实效。生态补偿机制既是一种上下游间的利益协调机制，更为上下游间、东中西部间搭建了联防联控、流域共治、产业协作的合作平台，对于促进长江流域生态环境保护工作具有重要意义。”姚瑞华说道。
其实，不管何种补偿都只是形式，最终目的是为了促成水质改善。随着长江经济带各省市生态保护红线的划定，通过不断探索和创新生态补偿方式，不断提升区域发展的内生动力，真正实现“同饮一江水，共抓大保护”。
国际案例
根据国际流域生态保护与环境管理经验，似乎可以找到与中国开展大江大河流域生态补偿实践相似的关键点和政策着力点。因此，本版以欧洲、美洲和澳洲的几个典型流域为例，总结了以水污染治理为背景的欧洲模式、以流域综合开发为背景的美洲模式和以水市场化改革为背景的澳洲模式，供开展国内大江大河流域生态补偿实践参考。
◎欧洲模式——易北河流域
易北河流域生态环境管理主要集中在防洪、预警机制的建立、监测网络的构建、监测方案的制定、国际管理计划制定及公众参与等方面。
经验挖掘：
易北河流域的生态补偿方式主要依赖政府的公共财政支付。易北河地跨德国和捷克，自1990年签署易北河保护公约，两国政府均以财政公共支付手段进行拨款，用以对河流生态环境的保护以及对保护水源上游的资金补偿。
易北河流域的生态补偿具体标准通过一整套复杂的计算获得，由富裕地区直接向贫困地区转移支付。转移支付方式主要有两种： 一是扣除了划归各州销售税25%后，余下的75%按各州居民人数直接分配给各州；二是财政较富裕的州按照统一标准计算，以补助金的形式直接拨给贫困地区。目前生态补偿金的来源主要由财政贷款、研究津贴和排污费组成。
◎美洲模式——田纳西河流域
为摆脱困境，田纳西河流域采取了以下措施，才获得了经济与环境的持续发展。一是制定《田纳西河流域管理局法》。明确授权TVA（田纳西河流域管理局）可以进行土地买卖、植树造林等任务，确保了TVA各项活动有法可依；二是编制流域综合规划。TVA结合流域资源和开发状况分阶段制定主要工作目标和任务，为流域自然资源科学开发提供依据和原则。
经验挖掘：
田纳西河流域生态补偿最显著的特点就是其生态补偿金来源广泛，一部分来源于电力、航运和水利获得的盈利，一部分来源于利用生态项目通过上市融资和向银行贷款等方式，吸收的社会资金以及外国资金。
其生态补偿支付方式有直接支付和间接支付两种方式。为减少土壤侵蚀，田纳西河流域委员会直接对流域周围的耕地和边缘草地的土地拥有者进行直接生态补偿；拨付科研专项基金进行高效化肥研究，向流域内农民进行推广，减少因化肥施用引起的水污染，提高产出增加了农民收入，间接对农民进行了生态补偿。
◎澳洲模式——墨累-达令河流域
墨累—达令河流域生态环境管理经验主要集中在立法制定、规划编制、监测与评估、公众参与等方面。
经验挖掘：
由于墨累—达令河流域水资源的立法相对完善，市场发育也比较成熟，流域生态补偿带有典型的市场特征。
澳大利亚实行水分蒸发信贷交易：流域因为伐木过度，造成了环境的破坏，水分蒸发信贷制度要求下游的农场主和受益者按一定的价格支付资金给上游，用于上游地区的植树造林。
实行水权交易：在确保环境生态用水的前提下，针对不同用途的水分别制定详细的水权交易程序和规则等开展水权交易，允许自组织的私人水权交易。
澳大利亚联邦政府会通过转移支付等财政手段，对地方政府与农户进行直接补贴，例如联邦政府为土地关爱计划所提供的自然遗产信托基金。
环境保护部环境规划院生态环境补偿研究中心刘桂环 马娅供稿
国内案例
2016年，上下游相关省（区）联合监测结果表明，新安江、汀江—韩江、九洲江、东江、引滦入津等流域水质总体达到上下游横向生态保护补偿协议的目标要求。新安江流域多年保持在Ⅱ类水质左右，富营养化的趋势得到遏制，水环境逐步改善，为其他跨省流域建立生态保护补偿机制提供了示范；汀江—韩江、九洲江、东江流域省界断面总体达到Ⅲ类水质；引滦入津流域水质由Ⅳ类向Ⅲ类好转。
试点工作促进了上下游省份间横向沟通协调，初步建立了上下游联合监测、联合执法、应急联动、联合治污等长效工作机制。◎新安江
作为全国首个跨省流域的生态补偿机制试点，2012年首轮生态补偿试点正式实施，中央财政每年拿出3亿元，安徽、浙江各拿1亿元，两省以水质“约法”，共同设立环境补偿基金。首轮的3年（2012~2014年）试点期间，新安江水质保持为优，浙江千岛湖富营养化问题得到改善。
接着，安徽、浙江两省签订新一轮的生态补偿协议。第二轮试点3年（2015~2017年）共补偿资金21亿元，其中中央资金3年9亿元，按4亿、3亿、两亿退坡方式补助；两省每年各两亿元。考核指标继续以街口断面高锰酸盐指数、氨氮、总磷、总氮4项指标测算补偿指数P值。补偿资金实行分档补助，体现好水好价。具体为：若P≤1，浙江省补偿资金1亿元；若P>1，安徽省补偿浙江省1亿元；若P≤0.95，浙江省再补偿1亿元。不论上述何种情况，中央财政补偿资金全部拨付给安徽省。
◎九洲江
2016年3月21日，粤桂两省区政府在环境保护部、财政部召开的部分省份流域上下游生态补偿机制建设工作推进会议上，签署《九洲江流域上下游横向生态补偿协议》。根据补偿协议约定，协议有效期为2015~2017年，期间广西、广东两省区共同设立九洲江流域水环境治理补偿资金，各出资3亿元，中央财政依据考核目标完成情况确定奖励资金，专项用于九洲江流域水污染防治工作。广西如果能全面完成《补偿协议》约定的污染治理目标任务，将获得中央9亿元的专项资金支持。
◎东江
2016年10月19日，财政部、环境保护部在江西省南昌市举行东江流域上下游横向生态补偿机制协议签署仪式。江西、广东两省人民政府签署了《东江流域上下游横向生态补偿协议》。
根据协议，生态补偿期限暂定3年，跨界断面水质年均值须达到Ⅲ类标准水质达标率并逐年改善。庙咀里、兴宁电站两个跨省界断面成为考核监测断面。同时，两省联合开展篁乡河、老城河两个跨省界断面监测评估。赣粤两省共同设立东江流域水环境横向补偿资金，两省每年各出资1亿元，分别依据考核目标完成情况拨付资金。中央财政依据考核目标完成情况确定奖励资金，中央资金拨付给东江源头省份江西，专项用于东江源头水污染防治和生态环境保护。
