王润
编者按
习近平总书记指出，长江经济带发展必须坚持生态优先、绿色发展，把生态环境保护摆上优先地位，共抓大保护，不搞大开发。如何实现长江经济带在发展中保护、在保护中发展？本报特刊登相关文章，以飨读者。
一个区域要实现经济、社会和环境可持续发展，需要一定的空间作为支撑。环境保护的空间需求就是把环境保护要考虑的问题合并成空间计划，按照土地的自然适宜性、可持续的方式来利用土地。
从生态方法来看， 环境保护就是在实现生产和生活功能的同时， 使土地使用具有再生和补偿能力。比如，德国的环境保护空间需求体现在联邦空间规划框架法律中，半数的空间发展目标被清晰表述成环境目标或与其有关的目标。
目前，我国长江流域环境的整体性保护不足，破碎化、生态系统退化趋势在加剧。笔者建议，长江经济带环境保护要落实空间需求，推动环境保护规划落地，真正实现长江经济带共抓大保护，不搞大开发。
目前，我国长江流域环境的整体性保护不足，破碎化、生态系统退化趋势在加剧。笔者建议，长江经济带环境保护要落实空间需求，推动环境保护规划落地，真正实现长江共抓大保护，不搞大开发。
1 长江经济带环境保护对环境管理提出新要求
长江经济带环境保护要遵循“不搞大开发，共抓大保护”的理念和原则，这就对跨区域环境治理和环境管理提出了新的挑战。长江经济带覆盖九省二市，几乎是京津冀城市群面积的10倍，且省份之间差异大，环境问题更为复杂，主要包括湖泊水域富营养化、支流河流污染严重、总磷超标、PM2.5超标严重等问题。
环境问题多是跨行政边界的，比如大气污染，它不受行政区划限制；比如水环境治理，需要上下游共同负责，任何一个地方都很难自己单独解决问题。以水资源保护为例，流域内需要确立水资源总量控制红线，实施地下水取用水总量控制和水位控制，划定限采区和禁采区范围；需要确定用水效率控制红线，加强新建高耗水工业固定资产投资项目的用水效率评估，制定重复利用率、单位产品水耗等指标，对工业产业区等进行用水效率限定；需要划定流域内水功能区限制纳污红线，对农业和工业排污进行各类指标限定等。
我国区域环境保护尚未形成有效的管理框架和机制。目前，环境保护较重要的落地方式是生态红线的划定。《环境保护法》第二十九条规定，国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，对区域实行严格保护。生态保护红线的内涵包括3个方面，即生态服务保障线、人居环境安全屏障线和生物多样性维持线。其范围包括：重要生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区、主体功能区划确定的禁止开发区和其他重要生态区域。生态红线划定的空间范围是区域生态功能最重要、生态脆弱性和敏感性最高的地区。从生态红线区划分的目标和意义上看，这个区域是维系区域生态安全的底线，是支撑经济社会可持续发展的关键生态区域。
落实环境保护空间需求的一项重要举措是“多规合一”。“多规合一”是将国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划与生态环境保护规划相整合，进行“四规合一”，推进各规划在空间范围和边界的统一。“多规合一”是为了确保多规确定的保护性空间、开发边界、城市规模等重要空间参数的一致性，并在统一的空间信息平台上建立控制线体系，是为解决不同规划的空间功能属性矛盾实行的空间管控手段。管控的目的是为了减少生态空间的占用和破坏，以实现优化空间布局、有效配置土地资源、提高政府空间管控水平和治理能力的目标。“多规合一”中，经济规划定目标，土地规划定指标，城市规划定坐标，环境规划定底线。就目前环境规划参与“多规合一”的进程来看，由于缺少空间型的环境规划，最后的规划只是对生态保护红线、环境功能区划等进行碎片化融合，依然存在空间管制和承载约束脱节等问题，环境保护目标难以实现。
而笔者认为，环境保护的空间需求与生态红线不是一个概念。生态红线是区域生态底线，强调稳定和保护。而环境保护的空间需求是空间的规划管理机制与制度，强调的是构建复合生态空间，即具有承载经济、社会相耦合的土地利用加载生态功能。举例来说，城市建成区内的绿色基础设施，就是在非生态土地利用上附加生态功能。
2 强化长江经济带环境保护应强调空间需求
综上所述，长江经济带环境保护要落实空间需求，实现发展与保护双赢。
首先，长江经济带要开展“大保护”，实现区域生态环境持续改善，需要对流域和区域内环境问题进行统一管理，形成标准和体系，并落实到区域不同尺度的空间发展目标上。大尺度区域以空间战略为主，小尺度以空间布局、发展目标为主。从不同尺度和方面引导、控制空间发展。
其次，环境问题一定要在发展中解决。经济和社会发展要考虑环境容量，提出以改善环境质量为导向的区域污染物排放限值、区域环境目标值和排放管理措施。反过来，这些目标、措施要指导和调整区域产业发展规划、城乡规划。
第三，环境保护的空间需求落实要在机制和制度上寻求创新。长江经济带的九省二市成为“大保护”的主体，需要在绿色发展上寻求协作、开放和共享机制。其核心问题是要将区域经济发展、技术进步、社会公平与环境保护相融合。在策略和技术方面，应多角度创新规划技术手段，科学划定禁建区、限建区、适建区；多目标制定生态管控弹性策略，寻求经济社会发展与生态保护的动态平衡；多途径研究生态保护实施策略，探索转型期生态空间的监管保障机制。要按照资源环境承载能力，合理规划引导城市人口、产业、城镇、公共服务、基础设施、生态环境和社会管理等方面的发展方向与布局重点，探索整合相关规划的控制管制分区，划定城市开发边界、永久基本农田红线和生态保护红线，形成合理的城镇、农业和生态空间布局。
作者单位：湖北大学资源环境学院
（责任编辑：魏敏）
