37岁的江苏淮安人尹冬明没想到，创业伊始就经历了一起“民告官”的官司。
今年4月初，尹冬明作为法定代表人的“淮安市淮阴区中大加油站”将江苏省商务厅告上法院，要求赔偿损失。
2015年，尹冬明筹资480万元，创办了淮安市淮阴区中大加油站，并竞拍了土地，随后向商务部门申请相关手续。2016年9月12日，江苏省商务厅发出《行政许可申请材料补正通知书》。当月26日，尹冬明按要求将相关材料补齐递交。直到现在，这份申请“石沉大海”，尹冬明再也没有收到过江苏省商务厅的回复。
如今，尹冬明陷入两难境地，江苏省商务厅对申请没有作批复，也没有退回，先前向国土部门交了480万元的土地出让金，两年多时间没有批复，造成巨大损失。
“从淮安到南京，往返路途远，耗费了我们大量时间和精力。”尹冬明说。
江苏省商务厅审批处工作人员告诉中国青年报·中青在线记者：“目前在走司法程序，情况不好透露。”
申请手续“石沉大海”
2015年，尹冬明从一家轮胎公司辞职，偶然得到位于淮安市淮阴区渔沟镇杨庙村用途为商业（加油加气站）的土地的竞拍信息，他萌生了自主创业办加油站的想法。
于是，他联合几个家人、朋友合伙凑了一笔钱，创办了淮安市淮阴区中大加油站，并担任企业法定代表人。
2015年8月24日至9月2日，该地块挂牌出让期间，尹冬明凭借之前与亲戚朋友筹措的资金竞拍得该土地。
相关资料显示，2015年9月10日，中大加油站与淮安市国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同明确土地用途为商业加气加油站，尹冬明的企业于2015年11月2日缴纳了全部土地出让金480万元。
根据《成品油市场管理办法》的规定，取得该地块土地使用权后，尹冬明的加油站找到稳定供油渠道，准备了新建加油站材料。接着，他们向淮安市淮阴区商务局递交了《关于建设淮安市淮阴区中大加油站的请示》。
2016年8月8日，淮安市淮阴区商务局现场勘查后，向淮安市商务局上报了《关于建设淮安市淮阴区中大加油站的请示》。内容显示：“目前淮阴区中大加油站已通过招拍取得该地块的土地使用权，对照加油站新建条件，经现场勘查，认为该站符合新建加油站的条件。”
2016年9月9日，淮安市商务局审核汇总了相关材料，向江苏省商务厅转报了《关于建设淮安市淮阴区中大加油站的请示》，其中包含中大加油站建设事项的具体内容。
一切手续都在顺利进行中。3天后，江苏省商务厅行政审批处向中大加油站发出《行政许可申请材料补正通知书（加油站-新建批件）》，要求1个月内补正上报材料中不齐全或不符合法定形式的材料：加油站建设申请表、建设项目选址意见书或相关土地规划设计条件、企业营业执照、现场勘查表。
2016年9月26日，尹冬明及其合作伙伴按要求将材料补齐后递交至淮阴区商务局，由淮阴区商务局上报给江苏省商务厅。
他们补交资料后，江苏省商务厅再没有批复他们的申报，也没有退回他们的申请。
起诉商务厅“行政不作为”
尹冬明焦急地等待了两个月，审批没有结果。2016年11月24日，他来到江苏省商务厅，行政审批处回复他，项目材料还要向领导汇报。随后，他奔波于当地商务局与省商务厅多次。
今年2月27日，他再次来到行政审批处递交《催办请求》，该部门相关负责人答复“省商务厅不直接面向企业，回去找淮安市商务局”。
尹冬明回忆，后来，这个部门又表示“审批权下放，是淮安市商务局的事情”，也承诺“已要求淮安市商务局督办此事，3天之内给予答复”，但3天后并无任何答复。
今年3月8日，商务厅一位工作人员答复尹冬明：“跟领导也请示过了，确实没法给你们一个相应的时间，但是我的建议就是说，你们隔一两天可以打电话过来，先问问我们这边的进展有没有。”
《成品油市场管理办法》第二十条规定：“省级人民政府商务主管部门自收到地市级人民政府商务主管部门上报的材料之日起，20个工作日内完成审核。”
尹冬明说，从2016年9月26日补正材料递交之日算起，到2017年8月，已有近1年审批时间，早已超过了行政许可法规定的行政许可期限。
尹冬明眼看审批无望，又临近法律规定的行政诉讼时效，“担心若再不走法律程序，就会失去法律保护”。
2017年3月，尹冬明向南京市中级人民法院提起诉讼，以行政不作为将江苏省商务厅告上法庭，法院已经受理。
起诉书认为，被告商务厅受理后应当进行审查，并组织会审，对原告中大加油站申请项目在省商务厅网站上公示。至今被告省商务厅未对原告申请项目在省商务厅网站上公示，也没有下达批复同意建设。
起诉书还认为，即使原告申请项目不符合条件，被告商务厅也应当将不予许可的决定及理由书面通知原告，同时抄送淮安市国土局，便于市国土局退回原告480万元的土地款及损失。
起诉书认为，被告商务厅既不下达批复同意建设，履行成品油零售经营批准的法定职责；也未将不予许可的决定及理由书面通知原告，抄送市国土局的行为属行政不作为，为此给原告造成损失。
政策打架造成尴尬局面
其实，让商务部门迟迟没有回复的主要原因是一封举报信。
2016年11月18日，商务部门收到一封举报信，反映“中大加油站”的相关问题，其中主要是“淮安市淮阴区中大加油站未按《淮安市2015年度加油站发展计划公告》要求提出申请”等情况。
举报人是尹冬明在竞拍土地时的竞争对手——淮阴区某加油站负责人刘猛（化名）。
2016年12月19日，淮安市商务局收到江苏省商务厅《关于调查处理淮安市淮阴区中大加油站项目的函》后，通知淮阴区商务局对该项目进行调查核实。当天，淮安市淮阴区商务局向淮安市商务局上报了《关于淮安市淮阴区中大加油站项目调查处理情况》。
内容显示，项目土地挂牌前，淮阴区政府曾有关于淮阴区某加油站迁建的内容批复，同意该加油站迁至325省道南侧渔沟镇杨庙村四组境内。
据“处理情况”内容显示，淮阴区某加油站于2013年9月和渔沟镇签订了项目投资协议，2014年11月办理了环评预审意见，2015年6月办理了土地预审意见；2013年至2014年期间，分别向渔沟镇政府财政所和淮阴区非税收收入管理局交纳了前期征地费用计67.4万元和33.2万元。
截至发稿前，中国青年报·中青在线记者未能联系到刘猛，没能了解征地费用相关事宜。
但有意思的是，材料中也明确项目土地竞拍情况是：“2015年8月24日至9月2日期间，淮阴区某加油站竞标失败，该地块土地使用权由尹冬明竞得。”
这就意味着，“淮阴区某加油站”和渔沟镇签订了项目投资协议，交纳了前期征地费用，但最终没有竞得土地使用权，土地使用权归属“淮阴区中大加油站”。
鱼钩镇杨庙四村地块加油站建设项目原应由“淮阴区某加油站”建设，但土地被他人取得，不具备加油站建设的基本条件。而“淮阴区中大加油站”竞得土地，具备了加油站建设的基本条件。
2016年12月19日，淮阴区商务局回复称：“我局经过调查认为：该项目的申报与举报人反映情况关系不大。因此，我局对上报的项目不予撤回，恳请上级主管部门进行裁定。”
今年3月6日，淮安市商务局向江苏省商务厅上报了《关于调查处理淮安市淮阴区中大加油站项目的函》，报告了调查处理意见：“淮阴区商务局对中大加油站项目的调查结果基本属实”和“支持项目继续申报”。
江苏省商务部门的一位知情人士分析，该案并非个案，由于国土局和商务局两个部门的政策出现了不包容性，项目前期工作没做好沟通，导致这种情况发生。
该人士介绍，2007年至2015年，加油站申报需先由商务部门审查，通过审查的企业，才能由国土局确认报名资格。
“行有行规，谁把项目前期做好，谁就成功一半。”业内人士说，但从2015年起，国土局的报名不允许设置前期人为招标障碍，也就是说即便没有通过商务部门的审查，也可以在国土局报名竞拍土地。所以，尹冬明没有做项目前期工作，反而竞得了土地。刘猛做好项目前期工作，却没有足够资金竞拍土地，就不具备加油站建设基本条件。
到底应按什么程序
业内人士认为，江苏省商务厅的确应在20天内做出受理决定，但做出决定后即进入公示期，公示期间接到实名举报便中止公示，进行公诉，商务部门处理之后再进行公示。举报致使商务部门的公示中止，商务部门进行调查取证，尹冬明自然无法得到答复。
“今年政策变化，成品油交易管理权由省商务厅下放到市商务厅，所以只能由淮安市商务局进行处理，省商务厅也没法答复。”该人士说，之前竞拍土地的款项已入国库，无法退回。目前，只有尹冬明和刘猛双方进行协商，竞争对手没有异议后，再提出申请。
6月14日，江苏省商务厅行政审批处相关负责人通过江苏新闻广播《政风热线》回应称，从2016年9月材料报上来开始一直都在审核过程，目前这个案子正在走司法程序。“加油站整个审批过程，从材料真实性、材料的齐备性，我们都非常负责任做了认真审核，因为涉及到一些问题，既然走了司法程序，还是等司法判下来，再做进一步的判断。”
江苏诺法律师事务所律师樊国民认为，国土局减少了竞拍障碍设置，是为了贯彻简政放权政策。商务厅在公示过程中遇到举报，确实要中止公示，但商务厅应保护当事人利益。目前，应由政府部门出面协调，刘猛应与渔沟镇等部门协商补偿事宜。商务部门应尽早发放许可，这才是法治精神。
有意思的是，今年3月8日，淮安市淮阴区人民政府向“中大加油站”发函称，“关于加油站项目，区政府积极与省商务厅沟通联络，两个月内给予准建批复，一个月内办理土地交付手续，区政府成立工作组，帮办推进该项目进度，望你站尽快撤销对省商务厅的诉讼。”
收到信函后，尹冬明没有答应撤诉，“后来区政府也没什么动静了。”
“政府既然把这块地挂牌出让了，那么上面所有矛盾都由政府处理，跟他个人没有关系。”淮安市国土局淮阴分局一位工作人员说，如果出现占地矛盾，政府要解决这个矛盾，“政府挂牌不能把矛盾也挂出去了。”
该工作人员还说，政府要是不能给地，当然要退款。如果竞拍土地有麻烦的手续，这些麻烦都应该是政府处理解决的。
樊国民说，在建设服务型社会、服务型政府的大背景下，政策制定的互联互通，值得各级政府去宏观统筹。政策上的新旧并存、条块并行，相当程度上存在不适应、不协调、不衔接、不一致的问题。这种有损法律体系统一、损害群众对法治信仰的内在紊乱，必须改变。
樊国民说，各地哪些地方、哪些领域存在政策打架问题，各地各部门不妨做个全身体检，让有瑕疵的政策法规及时得到修补完善，而不致于带病运行。保持内在统一，树立法制权威，涵养法治精神，更好地推进公共管理，维护群众权益，应是题中之义。因此，政府部门在制定和执行涉及公共利益的政策方面，不仅要“上下对齐”，还要“左右看齐”，不能因为政策打架而让老百姓买单。
事实上，不管是尹冬明还是刘猛，都遭遇经济损失。两年多过去，项目尚未开始，前期资金投入也可能面临“打水漂”。目前，南京市中院开庭两次，最近将迎来第三次开庭。对尹冬明来说，等待他的是漫漫的司法程序。
中国青年报·中青在线记者 李超 实习生 丁玥来源：中国青年报（ 2017年10月31日 12 版）
