《江苏省新型城镇化与城乡发展一体化规划（2014-2020年）》(全文)

　　第五节 改善城乡生态环境

　　实施蓝天工程。严格执行国家环境空气质量新标准，实施可吸入颗粒物和微细颗粒物综合控制。全面实施火电、钢铁、水泥等行业脱硝工程和除尘设施提标改造工程，深入开展工业废气治理。严格落实城市扬尘控制措施，加大机动车尾气管控力度，加快推进油品升级，控制煤炭消费总量，到2020年城市空气质量达到二级标准天数比例不低于72%。

　　实施清水工程。加强太湖等重点湖泊治理，坚持应急防控与长效治理并举、控源截污与生态修复并重。集中整治入江入海入湖河道，保护好长江母亲河，建设好南水北调东线江苏段、通榆河、望虞河等“清水走廊”。推进淮河入江水道整治，加强扬州“七河八岛”等沿线区域生态建设，提高引洪排涝能力和区域环境质量。加强城乡河道综合整治，提高生活污水收集率与处理率。协同推进市、县、乡镇集中式饮用水源地保护区划定和整治，基本实现城乡居民生活饮水同网、同质、同城标准。加快推进城乡水利基础设施体系建设，协调城乡防洪排涝、引调水工程建设，提高城乡水利综合保障能力。加强重点工业行业水污染控制，推进重污染行业废水的深度处理与回用。重点实施城市污水管网完善工程和污水处理厂建设工程，加强农村生活污水基础设施建设和资源化综合利用。到2020年地表水好于III类水质的比例达到66%，县级以上集中式饮用水源地水质达标率达到100%。

　　实施绿地工程。持续推进植树造林，突出抓好江河湖海生态防护林和绿色通道建设，提高林木覆盖率。加强城镇绿地、绿廊建设，积极开展村庄绿化，形成点线面相结合的村庄绿化格局。全面调查摸清土壤污染状况，重点推进工业污染场地和受污染农田的修复，减轻土壤污染负荷，全面改善土壤环境。加强湿地保护和生态修复，提高湿地保护率。到2020年林木覆盖率达到24%。

　　实施美好城乡建设行动。实施城市环境综合整治，集中整治环境薄弱区域脏乱差和设施不配套等问题，规范管理影响城市形象和群众生活的市容市貌问题，提升城市环境治理水平。实施村庄环境综合整治，加强面源污染综合治理，继续推进农村改厕，深化畜禽粪便无害化处理和资源化利用，进一步提高秸秆综合利用率。加快城乡生活垃圾收运及无害化处理体系建设，逐步推广“组保洁、村收集、镇转运、县（市、区）处理”的垃圾集中收集处置运作模式，推进生活垃圾无害化处理设施服务向乡镇、村延伸，提升城乡垃圾收运、处理和管理水平。禁止城市和工业污染向农村扩散。

　　第四篇 体制机制

　　第九章 健全城乡发展一体化体制机制

　　围绕加快消除城乡二元结构的体制机制障碍，规范城乡开发建设行为，统一城乡要素市场建设，促进土地、技术、资本、劳动力资源等要素在城乡间平等交换、自由流动配置，不断完善城乡发展一体化体制机制。

　　突出主体功能区导向。建立空间规划体系，坚定不移实施主体功能区规划，严格按照主体功能定位，引导不同类型城镇差别化发展。优化开发区域注重率先转变经济发展方式、优化空间结构，大力发展战略性新兴产业、现代服务业和先进制造业，引导城市集约紧凑、绿色低碳发展，显著提升城乡发展一体化水平；重点开发区域注重加快新型工业化和城镇化步伐，做大做强中心城市，加快发展中小城市和重点中心镇，突出集中集聚集约开发，增强吸纳要素和资源的能力，提升对广大农村地区的辐射带动作用；限制开发区域注重加快发展现代农业，提高在全省农业生产中的地位和作用，推进工业向有限区域集中布局；禁止开发区域根据国家法律法规规定和相关规划，实施强制性保护，严禁不符合主体功能定位的开发活动，加强生态修复和环境保护，提高生态环境质量。严守耕地保护红线、开发强度红线和生态保护红线，建立资源环境承载能力监测预警机制，对不同主体功能区实行差别化财政、投资、产业、土地、人口、环境、考核等政策。

　　促进城乡要素自由合理流动。充分发挥市场配置资源的决定性作用，健全城乡统一的商品流通、市场监管、标准制定、社会保障等制度机制。建立城乡统一的建设用地市场，保障农民公平分享土地增值收益。创新面向“三农”的金融服务，保障金融机构农村存款主要用于农业农村。建立健全有利于农业科技人员下乡、农业科技成果转化、先进农业技术推广的激励和利益分享机制。鼓励各类社会资本投入农村建设，允许支持企业和社会组织在农村兴办各类事业，引导科技人员、大中专毕业生以及其他城市投资者到农村创业。

　　推进城乡“六个一体化”。按照城乡发展一体化要求，改革城乡分割的经济社会发展和管理体制，持续推进城乡规划、产业发展、基础设施、公共服务、就业社保和社会管理“六个一体化”，促进城乡协调发展和共同繁荣。合理安排市县域城镇建设、农田保护、产业集聚、村落分布、生态涵养等各类空间，实现产业规划、城乡规划、土地利用规划、环保规划和基础设施规划有机衔接。加快农业产业结构和布局结构调整，推进农业生产向加工、销售、服务一体化方向延伸，增强城乡产业联系，构筑城乡互动产业链。加快城市基础设施向农村延伸，推动水电路气等各类设施城乡联网、共建共享。以市、县为单位制定并落实基本公共服务均等化规划体系，强化政府公共服务供给责任，充分发挥市场作用，鼓励和支持社会力量参与提供医疗卫生、健康养老、教育培训等公共服务，建立健全多元化供给机制，促进基本公共服务在城乡之间、区域之间、群体之间均衡配置。把农民就业纳入整个社会就业体系，推动城乡各类基本保险制度全面并轨。健全城乡社会管理体系，借鉴城市社区管理模式，建设新型农村社区，增强农村社区自我管理和自我服务能力。

　　第十章 推进人口服务管理制度改革

　　创新完善人口服务管理制度，逐步消除城乡区域间户籍壁垒，还原户籍的人口登记管理功能，促进人口有序流动、合理分布和社会融合。

　　全面实施外来人口居住证制度。在全省范围内对所有外来人口以居住地登记为准统一实行居住证管理制度。进一步完善以稳定就业或可靠收入来源、合法固定住所为基本条件的居住证发放制度。推行居住证与基本公共服务待遇挂钩，实现户籍人口以户口登记证明为准、外来人口以居住证为准，享受各类公共服务。

　　建立健全人口信息登记管理体系。加强和完善人口统计调查制度，进一步改进人口普查方法，健全人口变动调查制度。按照联网对接、共享使用、提高效率的原则，分类完善各类人口信息系统，推进人口信息概况、人口信息查询或交换、人口信息分析、人口信息采集管理等共享应用。加快构建集居住登记、房屋租赁、劳动就业、社会保障、计划生育、缴税收费等服务管理功能为一体的人口综合信息系统。到2020年实行以居民身份证号码为唯一标识、依法记录、查询和评估人口相关信息制度，为人口服务管理提供支撑。

　　建立健全城镇常住人口服务管理机制。适应新型城镇化对转变人口工作职能的要求，强化人口信息、人口政策规划与人口服务管理综合协调等工作职能，建立完善以常住人口为基础的统计、考核、绩效评价等经济社会管理工作机制。把本地人口和外来人口统一纳入服务管理范畴，逐步实现常住人口公共服务均等化。总结省内外完善人口服务管理制度的先进做法和经验，推动人口服务管理工作重心下移，向社会化、社区化、法制化转变，形成以房（业）办证、以证服管、责任明确、分工协作的人口服务管理体系。

　　第十一章 深化土地管理制度改革

　　按照“管住总量、严控增量、盘活存量、提高质量”的要求，实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，创新土地管理制度，优化土地利用结构，进一步提高土地利用效率。

　　建立城镇用地规模结构调整和布局优化机制。严格执行城市用地分类与规划建设用地标准，实行增量供给与存量挖潜相结合的供地、用地政策，提高城镇建设使用存量用地比例。大力实施农村土地综合整治，改进城乡建设用地增减挂钩指标使用方式，探索实行城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩、与盘活存量建设用地规模挂钩的激励约束机制。适度增加发展潜力大、吸纳人口多的小城镇用地。合理安排生态用地并适当提高比例，统筹安排基础设施和公共服务设施用地。建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格。

　　完善节约集约用地制度。建立健全节约集约用地政策制度体系，全面提升节地水平和产出效益。强化主体功能区规划定位和开发强度标准设定的双约束，严格控制新增建设用地规模。适当提高工业项目容积率、土地产出率门槛，探索实行长期租赁、先租后让、租让结合的工业用地供应制度，加强工程建设项目用地标准控制。建立健全规划统筹、政府引导、市场运作、公众参与、利益共享的城镇低效用地再开发激励约束机制和存量建设用地退出激励机制，发挥政府土地储备对盘活城镇低效用地的作用。加强散乱、废弃、闲置、低效利用农村建设用地整治力度。禁止未经评估和无害化治理的污染场地进行土地流转和开发利用。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。

　　健全国有建设用地有偿使用制度。扩大国有土地有偿使用范围，逐步对经营性基础设施和社会事业用地实行有偿使用，减少非公益性用地划拔。规范和优化土地收益支出结构，土地收益按照国家有关规定优先使用于基本公共服务投入。

　　推进农村土地管理制度改革。全面完成农村土地确权登记颁证工作，依法维护农民土地承包经营权。在符合规划和用途管制前提下，允许集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。鼓励引导有条件地方的农户将集体资产所有权、土地承包经营权、宅基地及住房置换股份合作社股权、社会保障和城镇住房。保障农户宅基地用益物权，严格执行宅基地使用标准，严格禁止一户多宅。保护农民合法土地权益，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。建立农村产权流转交易市场，推动流转交易公开、公正、规范运行。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。

　　深化征地制度改革。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，依法保护拆迁居民的合法权益。落实征地补偿标准动态调整机制，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。建立健全土地承包经营权流转市场服务平台和纠纷调解仲裁体系。探索建立统筹规范可持续的区域征地补偿制度。

　　强化耕地保护制度。严格土地用途管制，统筹耕地数量管控和质量、生态管护，完善耕地占补平衡制度，建立健全耕地保护激励约束机制。落实国家对地方政府耕地保护责任目标考核的要求，建立健全耕地保护共同责任机制；加强基本农田管理，完善基本农田永久保护长效机制，强化耕地占补平衡和土地整理复垦监管。

　　第十二章 健全城镇住房制度

　　建立符合省情的住房保障体系，优化保障性住房筹集和使用方式，完善保障性住房准入退出机制。稳步推进各类保障性房源统筹建设、分类管理，健全以公共租赁住房为主要保障方式的新型住房保障制度。完善商品房配建保障性住房政策，鼓励社会资本参与建设。因地制宜增加共有产权住房供应，有序推进城市棚户区（危旧房）改造。建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制，探索将稳定就业的进城务工人员纳入住房公积金制度覆盖范围。编制城市住房发展规划，确定住房建设总量、结构和布局。完善住房用地供应机制，保障性住房用地应保尽保，优先安排政策性商品住房用地，合理增加普通商品住房用地，严格控制大户型高档商品住房用地。建立以土地为基础的不动产统一登记制度，实现信息联网。

　　第十三章 创新资金保障机制

　　加快投融资体制改革，创新金融服务，放宽市场准入，逐步建立低成本、多元化、可持续的城乡建设资金保障机制。

　　完善财政转移支付制度。按照事权与支出责任相适应的原则，合理确定各级政府在教育、基本医疗、社会保障等公共服务方面的事权，建立健全城镇基本公共服务支出分担机制。建立财政转移支付和农业转移人口市民化挂钩机制，省级财政安排转移支付充分考虑常住人口因素。

　　拓展城乡建设投融资渠道。在完善法律法规和健全地方政府债务管理制度基础上，探索地方政府通过市政债券等多种形式，拓宽城市建设融资渠道。创新金融服务和产品，多渠道推动股权融资，提高直接融资比重。理顺市政公用产品和服务价格形成机制，放宽准入完善监管。广泛应用特许经营、价格补贴、政府购买服务等方式，鼓励社会资本和公共基金参与城镇基础设施建设、旧城改造、市政设施运营、村庄综合整治开发和兴办社会事业等。鼓励公共基金、保险资金等参与项目自身具有稳定收益的城市基础设施项目建设和运营。支持发展地方法人金融机构，增强地方投融资能力和体系建设。鼓励金融机构开展农村土地承包经营权、农民住房财产权、集体经营性建设用地使用权、林权等抵押贷款业务试点。

　　完善统筹城乡的金融服务体系。引导和支持金融机构向县域和乡镇延伸，鼓励金融机构在有条件的乡镇、村布设金融自助服务终端和便民服务点，积极发展村镇银行、农村小额贷款公司、农业担保公司等新型农村金融组织，扩大金融服务对乡镇和行政村的覆盖面。创新发展贴近“三农”特点的金融产品和服务方式，不断加大对“三农”的金融支持力度。积极发展农业保险，坚持政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进的原则，进一步完善政策性农业保险模式，提高高效农业保险比重，研究制定保险费率动态调整机制，充分发挥农业保险的支农惠农作用。深入推进农村金融生态环境建设，维护农村金融秩序。探索有利于引导民间借贷规范发展的方式方法，加强对民间借贷的监控和风险预警处置。

　　第十四章 改革城市管理体制

　　从城市发展的内在规律和城市社会的系统特性出发，积极探索创新城市管理体制，提高城市管理水平和城市社会运行效率，激发城市活力。

　　改革城市管理机构设置模式。针对政府部门在城市管理职能上的越位、缺位和交叉问题，进一步理顺城市管理机构设置、职能界定、权限划分和相互关系。鼓励设区市积极探索大部门制行政管理机构设置模式，对新城新市镇管委会机构编制实行总量控制和动态管理。支持城市在管理机构、管理层级等方面探索创新，提高效率。

　　推进城市管理权限下移。推动政府行政职能归位、服务职能下移，创新社区管理和社会组织管理体制，赋予区、街道更大的管理责任和权限。推进县级市和区政府驻地镇改设街道办事处，提高社会治理和公共服务水平。理顺开发区管理体制，促进开发区和行政区融合发展。扩大经济发达镇行政管理体制改革试点，完善机构设置和职能设置，对吸纳人口多、经济实力强的镇赋予相适应的经济社会管理权。加大行政审批制度改革推进力度，行政审批权限做到应放尽放，提高基层政府行政效能。优化乡镇行政区划，稳步进行必要的乡镇行政区划调整。

　　积极争取赋予具备条件的省辖市以地方立法权。

　　第十五章 强化生态环境保护制度

　　实行最严格的生态环境保护制度，坚持源头严防、过程严控、后果严惩，完善推动城镇化绿色循环低碳发展的体制机制，以体制创新和先行实践推进全国生态文明示范区建设。

　　实行生态环境源头保护制度。把资源消耗、环境损害、生态效益纳入城镇发展评价体系，完善体现生态文明要求的目标体系、考核办法、惩戒机制。对河湖、森林、山岭、滩涂、湿地等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立领导干部任期环境质量考核制度和生态环境损害责任终身追究制。

　　实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。建立健全居民生活用电、用水、用气等阶梯价格制度。落实耕地保护责任，建立耕地保护补偿激励制度。完善重点生态功能区生态补偿机制，扩大生态补偿范围，推动地区间建立横向生态补偿制度。发展环保市场，推行节能节水、碳排放权、排污权、水权交易制度，完善排放指标有偿使用初始价格形成机制，建立吸引社会资本投入生态环境保护市场化机制，推行环境污染第三方治理。

　　实行最严格的环境监管制度。建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法。推进区域生态文明共建共享，建立陆海统筹、江海联动、河湖并重的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制。健全区域危险废物、化学品环境监管机制，加强环境风险预警和管控。完善集体林权制度改革，切实保护林业生态。完善污染物排放许可制，实行区域和企事业单位污染物排放总量控制制度。健全环境执法联动工作机制，强化对环境执法的法律监督，对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度，依法追究刑事责任。

　　第五篇 规划实施

　　第十六章 加强组织协调

　　建立省加快推进新型城镇化和城乡发展一体化工作领导机制，统筹研究和制定相关政策，协调解决城镇化发展中的重大问题。省各有关部门要按照职能分工，研究制定具体实施方案。各市、县（市、区）要建立健全相应的领导机构，研究制定符合本地实际的规划（意见）和具体政策措施。建立规划实施的协调机制，明确各地各部门的任务分工和时间要求，加大工作目标考核和督查力度。

　　第十七章 注重政策引导

　　加强部门间政策制定和实施的协调配合，推动人口、土地、就业社保、资金保障、住房、生态环境等方面的政策和改革举措形成合力、落到实处。城乡规划、土地利用规划、交通规划等要落实本规划要求，其他相关专项规划要加强与本规划的衔接协调。建立以城镇化质量为导向的指标体系，特大城市和大城市重点主要设置城市国际化、创新能力、服务经济发展、基本公共服务常住人口覆盖水平等指标；中小城市、县城镇、重点中心镇重点主要设置吸纳农业转移人口规模、公共服务水平、劳动生产率和资源环境利用效率等指标；一般镇重点主要设置特色经济发展、农业生产水平、商贸和公共服务覆盖周边乡村水平等指标。

　　第十八章 分类试点示范

　　争取国家层面示范试点。支持苏州开展国家级城乡发展一体化综合改革试点，重点在城乡基本公共服务均等化、推进生态文明、和谐社会建设等方面探索创新，为全国推进城乡发展一体化作出新贡献。支持相关市、县（市、区）积极争取国家新型城镇化建设试点，在建立农业转移人口市民化成本分担机制、建立多元化可持续的城镇化投融资机制、建立体现降低行政成本要求的设市区模式、改革完善农村宅基地制度等方面进行探索，为全国新型城镇化先行先试积累经验、提供示范。支持符合条件的地区申报国家创新城市、智慧城市、低碳城镇等试点。

　　开展省级层面示范试点。选择不同区域、不同规模、功能定位各异、具有一定代表性的各类城镇，重点在城乡土地管理制度改革、城乡社会保障制度改革、城市管理体制改革、城乡建设投融资体制改革、推进产城融合、建设生态科技新城等方面，积极开展试点示范，大胆探索、勇于实践，力求取得重大突破，探索形成因地制宜、多样化的新型城镇化和城乡发展一体化具体路径。

　　支持基层层面创新实践。按照推进改革不抢跑、不拖宕的原则要求，充分尊重基层首创精神，进一步调动基层干部群众改革创新的积极性、主动性，为全省更富成效地推进新型城镇化和城乡发展一体化积累生动具体、切实可行的实践经验。充分发挥全省各类综合配套改革试点的示范带动作用，鼓励各地从实际出发，立足特色优势，注重制度创新，积极先行先试。及时总结推广各地在完善人口服务管理机制、促进基本公共服务均等化全覆盖、提高空间利用效率、加快“四化同步”、推进农村综合改革、创新社会治理等方面的成熟经验。

　　第十九章 实施监测评估

　　省发展改革主管部门会同各有关方面负责规划实施情况的监测评估，检查规划落实情况，评价规划实施效果，建立健全统计监测指标体系和综合评价办法。适时开展规划实施中期评估和专项监测，重点分析规划实施中存在的问题，提出相应的对策建议，推动规划顺利实施。