来到高淳桠溪镇大山村的市民发现，昔日的穷山村，随着城镇化建设深入进行，如今已变成干净整洁、特色浓郁的农民新社区。吴彬 摄
南京在率先基本现代化进程中，推进“人的城镇化”，真正实现城乡一体发展，需要在哪些方面着力？采访中，无论是专家学者还是政府相关职能部门的“操盘手”，都不约而同提出——南京的城镇化，关键是提升品质和内涵。他们认为，这一轮城镇化不是简单的人口比例增加和城市的蔓延式扩张，而是产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等全面的城镇化。这几年，南京在提升城镇化质量、推进城乡一体发展中已进行了一些探索。实现“人的城镇化”，南京有基础有条件有能力作出示范、探出新路。
把“政府之手”和“市场之手”结合起来
2月5日，在全市农村工作暨美丽乡村建设会议上，2012年度郊县镇街分类考核榜单出炉，江宁区三个街道分别“斩获”三大类考核的三块“金牌”。
这是南京自2011年实施街镇分类考核后的第二次大考。全市郊县66个街镇在分类考核的“指挥棒”下，分别在所属现代农业主导型、先进制造业主导型、现代服务业主导型“三大方阵”中又耕耘一年，发展特色更加彰显。
“根据每个镇街的个性进行分类考核，淡化GDP指标，这是南京科学推进城镇化的一个重要举措，在全国城市中能做到的不多。”南京大学建筑与城市规划学院党委书记、教授、博士生导师张京祥认为，南京在推进城镇化进程中，把“政府之手”和“市场之手”结合得较好，街镇分类考核就是典型案例。“如果没有政府的主导作用，就可能出现拉美现象、美国现象，前者的代表词是‘贫民窟’，后者的代表现象之一是小汽车泛滥。相对而言，欧洲国家和东亚地区人多地少资源短缺地区的城镇化道路，对南京和中国更有借鉴价值。”
他认为，这轮城乡统筹光靠城市向农村投入资金“反哺”农村是不够的，最根本的是让乡村找到活力、找到农村的存在价值和可持续发展的道路。“南京很多乡村正在找到这样的路，通过政府的引导，郊区农村都在寻找更有自身特色的发展道路，不少农村正在焕发新的活力。”
省社科院世界经济研究所所长田伯平认为，借鉴国外城镇化的好经验，不要老盯着那些一线大都市，所有1000万人口以上的大都市都存在很多问题，城市品质不高，而欧洲、东亚的一些城市对南京比较有借鉴意义，这些城市有文化内涵、生活比较舒适、人口适度，比如法兰克福、海牙、京都等。
“即便政府有超强的调配资源的能力，城镇化最终还需要利用政策杠杆推动市场化运作，让市场选择生产力的布局和流动。要通过改革，把制度的闸门打开。”市发改委发展规划处负责人认为，城镇化要和下一步农村地区土地制度改革结合起来，南京应抓住作为国家转变土地利用方式创新试点机遇，在农村土地制度改革方面尽快突破，高淳就在开展农村土地承包经营权确权登记试点，这些都应该加大力度加快推进，以形成政策高地效应，让农民带着资源、带着资本、带着资金、带着尊严进城，“如果等到农村地区土地制度改革在全国推开，南京的先行先试优势就丧失了。”
5级新型城镇结构中，新市镇应是重点
南京的城镇化面临城市现代化和区域城市化两大任务，“科学的规划和设计”在其中扮演着牛鼻子的角色。南京正在通过加大老城、老街镇、老社区的有机更新，推动现有城市建成区向现代化国际化的方向提升，而广阔市域的城镇化进程，作为一个新的更大空间备受关注。
市社科院副院长李程骅认为，新型城镇化战略，将直接推进城市在“五位一体”总布局下的系统转型，并由此带动科学城镇化体系的形成。在去年12月召开的全市全面提升新市镇规划设计水平动员大会上，南京再次明确了构建新型城镇结构体系，即主城—副城—新城—新市镇—新社区5个层级。
“城镇化，核心是人朝哪个层面集聚。这一轮城镇化，人口集聚的重点应是副城和新市镇。过去几年中，南京的副城做得不错，但新市镇建设还比较弱。南京还是大城市大农村，没几个像样的街镇。新市镇应该成为建设的重点。”张京祥认为，新市镇最需要加强的是特色功能、特色产业和宜居的环境，“这是让新市镇具有活力的关键所在”。
张京祥说，大都市区发展新市镇首先要有方便的公共交通，美国依靠高速公路发展新市镇，结果新市镇成为卧城，欧洲新市镇就非常有特色，靠郊区铁路，效果比美国好。“南京也在做几条郊区轻轨，有了地铁小镇，这种以公共交通为导向的开发模式是对的。”
规划的站位、规划的眼界、规划的档次，直接决定着未来南京交出一个什么样的新市镇给下一代。当前，南京正以10个统筹城乡发展试点镇街建设为先导，带动新市镇新社区由点到面展开。经过去年的一轮撤并，南京现有37个新市镇，总面积几乎相当于南京老城的大小，是南京发展的新战略空间。为此，南京特别提出全面开展新市镇城市设计工作，要求“先做城市设计，后做项目设计”，今年全面推进37个新市镇的城市设计和规划，着力打造一批镇区面积达5平方公里、人口规模3万人、功能完善特色鲜明的精品新市镇。
“南京的城镇结构体系在全国具有较强示范意义，未来还需要长期持续的建设过程。”竹镇的设计者、南京市规划设计研究院副院长童本勤说。
田伯平则从另一个角度看这个问题，他认为，南京的5级新型城镇结构体系，是从纵向的城镇分级体系来布局的，同时还要注意“城乡关系”布局，从“城市功能区”划分的视角来解决好“城乡关系”。
产业、就业、保障、特色，应通盘考量、协同均衡推进
城镇化不是“农民上楼”，不能“家在城里，人在地里”。产业是城镇化的“发动机”，没有产业，农民进镇后就解决不了长久的生计。只有强力的产业支撑，才能保证进城镇的农民有就业能创业，城镇化才能走得更扎实。
“从城市化到城镇化，一个镇，一个市，意味着发展重心的不同。”市发改委发展规划处负责人说，没有产业的城镇是空心的城镇，就会唱“空城计”。必须要从全市层面推动中心城区和郊区街镇特别是专业街镇的联动，“新一轮城镇化重点应推进农民工本地化，通过产业的均衡发展，推动农民、老百姓就地生根”。
他说：“过去30年是农民工进城，现在可以说农民工进镇。过去我们强调产业向开发区集聚，现在要筹划推动产业的均衡发展。比如，江宁开发区、南京经济技术开发区，要和新城新市镇建设相结合，实现整体联动。”他建议，要促进专业镇的发展，加大专业镇招商的力度；镇的发展也要多元化，可以建一些专业化的保障镇、服务镇，比如卫生镇、职校镇等，“这实际上是新一轮生产力布局的调整，需要在全市层面做好顶层设计”。
新型城镇化，核心是农民“市民化”，不能居住城镇化、待遇农民化。农民成为市民，不是简单改个户口，核心是提供就业岗位，提升农民的生活品质，让农民出得来、留得住、生活好。
“好的城镇化，应该是城市和农村之间的生活质量、收入保障水平差距不大，这是南京新型城镇化中需要重点解决的。”田伯平认为，南京提升城镇化，应抓住几个核心要素，第一是“宜居”，其中既有环境、生态问题，也要注意开展“城市活动”，让市民参与城市各项活动，感觉到是城镇的主人，有归属感和认同感。第二，要有发展的空间，让人能有工作、有发展机会。第三，社会公共服务是齐全、便利的。
让新市镇新社区居民与城里人“同等待遇”，已成为南京这一轮城镇化着力解决的重点。2011年10月，《南京市农村地区基本公共服务设施配套标准规划指引(试行)》出台，新市镇基本公共服务设施分8大类、21个小类，新社区基本公共服务设施分8大类、15个小类。
在这份“指引”中，农村基本公共服务应该达到什么标准，写得清清楚楚——
一个拥有2万人的新市镇，要建成一个3000平方米的卫生院、一个6000平方米的敬老院、一个1000平方米的文化站；
一个1000人的一级新社区，将拥有一个120平方米的卫生室、一个200平方米的托老所、一个100平方米的文化活动室，每个一级新社区都要有一个托儿所……当地人基本的文化生活、体育锻炼、看病、买东西等日常需求，可以在当地基本解决。
这一轮城镇化，人们普遍担心城市“吃掉”农村，担心城镇化可能对乡土文化造成破坏。对此，南京的一些做法凸显的是城像城、镇像镇、农村像农村，使乡村文化、乡土文明得以传承。
在今年2月的全市农村工作暨美丽乡村建设会议上，省委常委、市委书记杨卫泽不仅给南京的美丽乡村定了位——“都市美丽乡村、农民幸福家园”，并画了一幅“五美图”——都市美丽乡村要兼具“形态美”和“内在美”，要有“貌”(优良的生态环境)、“形”(合理的空间布局)、“质”(完善的配套服务)、“本”(雄厚的经济基础)、“魂”(和谐的社会风尚)。市长季建业则提出，我们规划的新市镇，要是农民欢迎的新市镇。新市镇的城市设计要做到因镇制宜，彰显个性，突出区域特色。
今年，南京将完成1000平方公里美丽乡村示范区规划编制工作，并用5年时间建成5个都市美丽乡村示范区。眼下，农村地区的特色资源普查工作正在广泛进行，每个村都要向规划部门上报村里的古树、建筑、风俗等历史文化资源。这种对农村特色的认知和追求，已化为南京从上到下的自觉。
对于“城镇化”，一位南京专家这样描述他的理解：城，要通过治理，纾解城市功能，解决大城市病；镇，要通过专业乡镇的建设实现生产力布局的均衡，为劳动力的就地转化打好基础；化，是农民的改变，实现均衡化的公共服务，实现新市镇、新社区、新农村的新文明。
（责任编辑：邓一）
