随着江丙坤、赖幸瑗分别辞去海基会董事长、“陆委会”主委，9月19日岛内媒体报道，赖幸媛将接任“驻WTO代表团大使”；前国民党秘书长金溥聪将接任“驻美代表”；“驻美代表”袁健生接掌“国安会”秘书长；国民党秘书长林中森任海基会董事长；“陆委会”主委由“国安会”谘询委员王郁琦接掌。“总统府”秘书长由外事机构负责人杨进添接任，“驻欧盟代表”林永乐接任外事机构负责人。马英九这波两岸、“国安”、外事人事变动引起岛内外各方高度关注。对新人事的安排，特别是王郁琦、金溥聪两人的安排，岛内众说纷纭，民进党多所批评，国民党内也有不解乃至不满之声，有学者、民进党人士则标识马的人事安排体现着“轻两岸、重美国”的思考。笔者试从对马英九连任后马未来两岸政策、对外政策主要目标及走向的考察上，解读马此番人事变动背后的逻辑，以提供个人的观察。
马连任后的两岸关系政策目标与走向
马英九2012年选前就提出了“台湾安全”的“三道防线”说法，第一道防线就是“两岸和解关系的制度化”。第二道防线就是“对于国际发展的贡献”，即台湾要成功扮演的五大国际角色：“和平的缔造者、人道援助的提供者、文化交流的推动者、新科技跟商机的创造者、中华文化的领航者”。第三道防线是“外事与防务”，“让我们有足够自卫的力量，以及足够的外援来维护台湾的安全”。这样的思路，在马的2012年5月的“就职演说”中再次概括为“两岸和解、活路‘外交’、‘国防’武力”的台湾安全的“铁三角”概念。
在马英九的整体战略布局中，两岸关系是马最为看重的，因为，这是台湾能否生存发展的核心因素。因此，在马英九的观念里，两岸关系永远高于对外关系，两岸关系是台湾安全的“第一道防线”，也是其战略“铁三角”的最重要的一角。而在国际立足，则是其存在、发展的标志与必需。因此，马提出两岸与对外关系的“良性回圈”说，其两岸、对外政策以此为基础。
2012年选后，岛内蓝绿政治力量对比差距不大、国际经济前景不乐观、美国调整战略重心等诸多因素，必然带来两岸关系的复杂局面。马第一任内，基本完成了对两岸关系拨乱反正的铺轨任务，但这条轨道尚未夯实，还需更硬的内涵，也就是政治层面的更深层共识来强化。原本马是想以“和平协议”来做结，但在条件不成熟下，马会怎么做？马第二任内的两岸关系如何走？笔者认为，从2012选后迄今，其政策重点及走向已有相当的轨迹可循。
（一）两岸和平发展局面将得到巩固，但是两岸关系无论在经济合作、制度协商，还是深入巩固政治基础、增进政治互信上，都将面临更多的难题与挑战，但目前已现新的进展。
1、两岸和平发展局面会得到巩固。
一是两岸和平发展之路的延续是国民党执政正当性的要求。这条道路是岛内多数民众的慎重选择，民众通过投票授权马当局沿着这条路继续走下去；民生问题依然是国民党日后政权能否延续和选民能否继续支持的核心问题。国民党当局要解决更多的民生问题，就必须巩固、深化两岸和平发展局面，并取得两岸关系上更多的突破。二是国际经济情势客观上促使马当局必须保持两岸关系的稳定发展。美国金融风暴、日本核灾以及欧债危机，迫使台湾必须躲避这些市场的风险，对大陆的需求必然会更多；而全球金融危机的波段性发作使全球经济前景艰困而混沌，也促使台湾更要寻求两岸关系的稳定。
2、两岸有政治商谈的可能性。
一是经贸关系中的政治层面的商谈已经不可避免，且有所成就。两岸经贸合作越深入，相关协定越会碰触到彼此“身份”、制度、法律等问题，这些政治层面的商谈不可避免。两岸经贸关系中政治层面的突破，主要看ECFA的后续协定的商谈，而投资保障协定的商签是个指标。以此为参照，ECFA后续其他协议的商谈也就能够顺理成章了。
二是两岸有就台湾“国际空间”问题进行商谈的可能性。其一，这是马既定政策目标。马早在2008年10月接受外媒专访时就提出了在任期间的四大政策目标，其中大三通和两岸经济正常化基本完成，余下的就是“和平协定”与“国际空间”问题的商谈。其二，就“国际空间”问题，马坚信其两岸、外事政策正确，因此，两岸将继续在“九二共识”的基础上维持政治互信，有利两岸在国际社会中的互动继续保持过去4年累积的默契，延续既有模式。而过去4年，两岸“外交休兵”在一定程度上让岛内民众感受到了大陆的善意与诚意，初步淡化了台湾民众对大陆的敌意。这些为未来两岸先就台湾“国际空间”问题进行商谈，达成一些在外交场域，就互动模式、协商机制等达成两岸共识，提供了参考和民意基础。相较“和平协议”，台湾“国际参与”问题因涉及面较为单一，仍是两岸交往中最敏感也最易爆发冲突的地带，岛内民众并不满足现状故而会不断提出新的要求，涉及马政绩和历史定位等，有与大陆商谈的诱因和可能性。其三，马当局已经释出在两岸“两会”架构下谈台加入国际组织的讯息。
三是马当局要将“主权互不承认，治权互不否认”进行机制化，开创“治权对等”局面，为未来签署两岸“和平协定”跨出实际的一步。2012选后，笔者曾判断，两岸“和平协定”有可能成为国民党2016年寻求连续“执政”的诉求。当时的分析是，马在第二任期原本可能在“和平协定”目标上加大力度，完成其两岸和平发展制度化的政策目标，建构完成其台湾安全的“第一道防线”，这从他在选举中提出“和平协定”议题就能看出来。但是“和平协议”一提出就遭到民进党的激烈攻击，尚且还有马自己补充提出的“公投”决定的问题，签署的难度较大。因此，在岛内情势尚需寻求更为成熟的运作条件的情况下，马要做且能做的应该是，让“和平协议”在第二任4年岛内社会的讨论、运作中，累积岛内民意基础；通过两岸智库、学者的交流磨合共识，并争取国际社会特别是美国的支持，然后在2016年时做为国民党下任候选人政见提出。
如今，从国民党荣誉主席吴伯雄释出“两岸同属一中”和“一国两区”的情况可以看出，马在主观上仍将签订“和平协议”当成其对台湾的责任和个人历史使命。这个责任、使命如何达成，现在基本有了可循的轨迹，即马英九要先将“主权互不承认，治权互不否认”进行机制化。这是他为未来签署两岸“和平协定”跨出的第一步。其具体政策作为就是提出推动两岸互设“综合性的办事处”。对此，“陆委会”主委赖幸瑗明言，其目的是强化“机制对机制、官员对官员”的互动关系，“促使大陆正视中华民国存在的事实”，但从马的逻辑上看，实际上是要达成台在“治权”上的与大陆的“对等、尊严”，开创一个两岸“治权对等”的局面。从马英九处理台参与国际组织与活动的策略上，更能清晰的看到其“主权与治权分开处理”、寻求“治权对等”的思路。如2008年一上任，马就调整直接“加入”联合国的政策，而以有意义参加联合国专门机构做起；2012年连任后，将其选举期间提出的一揽子的“两岸和平协议”转为两岸ECFA等16个协议为支柱的共同建构；在台与他国洽签FTA方面，台“经济部”称，要“弹性运用‘堆积木’（building blocks）模式，一个个协定去堆的方式来处理”，而不是洽商整个FTA。2012年2月在德国柏林举行的欧洲警察大会，首度邀请台参加，台提出，希望台“刑事局”在该组织设点，与欧洲的警政及治安单位建立联系管道进行经验交换与情报合作；在两岸商谈台“国际参与”问题上，马当局以民生议题来定位其诉求，提出在海协会、海基两会机制下进行商谈。吴敦义就提出，“气候变迁与民航组织属于民生议题，更牵涉环保署、“经济部”、“外交部”、民航局相关业务，也可透过两会平台来谈”。从这里，可以看到，马当局更多利用“化整为零”的方式，降低主权层面，降低政治敏感性，这不仅仅是一种务实的弹性作为，更是在走一条“主权与治权分离”、“治权对等”的路线，是配合两岸“‘主权’互不承认，治权互不否认”机制化政策的，是为未来两岸商谈“和平协议”建构利基的，从中当然也显示出马与赖幸瑗的理念是有差别的。
3、两岸文化合作机制的建立、协定签署的可能性，要看马的意志。
2008年马当选后即提出，支持两岸经贸和文化交流正常化，对两岸签署相关协议已经准备好了。4年后，两岸经贸正常化目标基本达成，只有文化交流机制尚未建立。至2011年，“陆委会”始终以“目前看来没达到这个阶段为由，明确拒绝两岸签署文化协议。分析其中原因，大体有三，其一，台当局目前文化交流合作的重点在文化产业利益，现有协议已基本能解决台湾方面在文化交流领域中遇到的问题；她关注的下一个议题是签署两岸出版业的协议。其二，台认为，签署文化协定要建立在双方文化的彼此认同之上，目前岛内民众无论是历史价值观还是政治价值观等都与大陆社会的差异相当明显，民调显示岛内民众对大陆社会的认同度也相当低；其三，岛内对中华文化与“台湾文化”关系的认知也有相当大分歧，这本来就关涉彼此“身份”认定问题，加之选举年也容易给民进党攻击口实。因此，马当局对签署文化协定的动力不足。
而2012年选后，两岸文化协议的签署再次成为两岸关注的热点。2012年5月，首任台“文化部长”龙应台对两岸签署文化协议表达开放态度，并提出召开“两岸文化前瞻论坛”预为探路的设想，并对推动两岸互设民间文化办事机构态度积极。但2012年8月，龙应台在美国访问时却明确表示，除非有非常实质意义的内容，目前没有考虑与大陆签署文化协议，只希望与大陆讨论排除两岸文化交流障碍议题，并进而提出两岸文化制度不同等不签的理由。对此，“陆委会”则明白声明，两岸签署文化协议没有必要，在文化交流上有许多民间机制作为互动平台，两岸民间交流已相当顺畅。鉴于马当局内部分歧，大陆虽然对两岸文化协议的签署、交流机制的建立始终积极推动，但也采取了相当务实的态度。国台办发言人范丽青就龙应台两岸互设民间文化办事机构予以正面回应，并就“两岸文化前瞻论坛”特别明确表示，“文化协议可以是整体的，也可以分步骤进行，大家可以沟通协商”。就台文化企业关心的两岸文化合作中的诸多障碍在民间层次无法解决的问题，日前海协会长陈云林在台北表示，文创产业的合作可以纳入ECFA后续协商议题之服务贸易协商。上述情况看来，未来两岸文化协定的签署及签署方式、两岸文化机构的互设，都要看马英九的意志。
（二）美国插手两岸事务的机会与空间在扩大，但是美国等政治势力的介入不足以扭转两岸和平发展的大趋势。
1、美国不会对中国崛起下的两岸关系动向袖手旁观。
美国对台关系中，最重要的不是美对台的经贸关系，而是两岸关系，特别是两岸关系的政治走向、台当局的大陆政策。这是美对台关系中的核心内涵，直接牵涉美国的亚太战略利益。马英九连任后，将中国作为积极防范对象的美国必定继续加大力度对其进行操控、影响。
一是美国已经扩增美台官方对话管道。2011年10月“维基解密”曝出，马英九执政后，美国首次在国防部之外，主动增设国务院的美台政军对话，主要侧重在对台政治方面的关切。该对话机制由东亚局、政军事务局共同主办，台湾方面由“外事主管机构北美司司长”率团与会，“显示美方对台政治关系的重视，以及双方关系的提升。2012年1月11日，美国前AIT台北办事处处长包道格、前美国亚太副助卿祈归慕与知名东亚安全学者史帝夫高森组成的台湾选举观察团抵台，高调拜会马、蔡竞选总部，并将在选后与岛内智库就岛内选后内外情势进行闭门研讨会，说明美国急于第一时间掌握台当局的两岸、对美政策。
二是美国战略重心转向亚太地区及其国防战略重点转移，针对中国重新强化岛链威慑后，台与美国的军事关系将会重新强化：一方面，台当局将主动要求售台更先进的武器装备，增强自身军事实力，同时也会认为这是其重新提升在美国亚太军事战略布局中的地位的机会，另一方面，美国对台军售也会增加。台美军事关系会得到进一步强化。
三是台湾朝野政治人物不断提供美日等国插手两岸事务的机会。2011年“维基解密”继续曝出岛内蓝绿政治人物纷纷向美国交心，蓝绿两党也围绕大选展开争取美、日等国支持的海外较量。马当局不断呼吁美国军售台湾更先进的武器，在阐释“和平协议”时不断强调“不能忽略国际社会的支持”，这些举动都说明台朝野政党对美、日等国的重视，也就更增加美、日等国插手两岸事务的机会。
2、虽然美国会加大对两岸政治关系的介入度，但是不足以扭转两岸和平发展的大趋势，马当局也不至于做美国遏制中国的马前卒或牺牲品。
一是与大陆对抗不符合台湾的根本利益。二是大陆周边除极少数国家之外，日、韩等国都奉行经济靠大陆、安全靠美国的分裂行为模式，马当局也奉行的是这种分裂行为模式，加之马没有蒋介石时期反攻大陆的企图心，因此不会随着美国而起舞，不会白白牺牲自己去充当美国遏制大陆的马前卒、牺牲品。三是ECFA之后，各国会更加重视台湾所扮演的进入大陆的门户角色，以及台湾在大陆所享有的“特权”。因此，一方面更会乐见两岸在和平发展下的交流与合作，另一方面也会促成含括两岸在内的区域、全球经济利益链，这有利国际社会层面上两岸和平发展格局的巩固、强化。
（责任编辑：遁去的一）
