沪府办发〔2013〕49号
上海市人民政府办公厅关于转发市商务委制订的《上海市食用农产品批发和零售市场发展规划（2013年-2020年）》的通知
各区、县人民政府，市政府各委、办、局：
市商务委制订的《上海市食用农产品批发和零售市场发展规划（2013年-2020年）》已经市政府同意，现转发给你们，请认真按照执行。
上海市人民政府办公厅
2013年8月16日
上海市食用农产品批发和零售市场发展规划（2013年-2020年）
为加快推进本市食用农产品流通体系建设，引导和促进食用农产品批发和零售市场健康发展，保障食用农产品市场供应，方便人民群众生产和生活，依据《国内贸易发展“十二五”规划》、《上海市城市总体规划（1999年-2020年）》、《上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《上海建设国际贸易中心“十二五”规划》、《上海商业“十二五”发展规划》和《上海市菜市场布局规划纲要（2006-2020年）》，编制本规划。
一、发展现状
（一）国内外食用农产品流通的发展现状
国外食用农产品流通经过上百年的演变，已基本建立一整套健全的运行和管理体系。根据各个国家和地区农业生产条件和商品流通业发展形态发展水平等差异，大致形成了三种模式：一种是北美模式，以美国、加拿大为代表，实现生产与零售的直接对接，流通环节少、渠道短、效率高，但我国食用农产品小生产和大市场的矛盾还比较突出，不具备这样的发展条件。另一种是欧洲模式，以法国、荷兰为代表，批发市场与超市直销同步发展、错位经营，最突出的特点是联合拍卖，前提是进入批发市场交易的食用农产品实行标准化、规格化和包装化。再一种是东亚模式，以日本、韩国和中国台湾为代表，批发市场为农产品流通的主渠道，交易和管理规范化、法制化、组织化、现代化程度较高，比较符合我国食用农产品生产与流通的现状。
我国的食用农产品生产与流通规模化和组织化程度还比较低，食用农产品批发市场在农产品流通体系中发挥重要作用。改革开放以来，随着工业化、城镇化的快速发展，国内食用农产品批发市场大型化、规模化的趋势明显，市场集中度逐步提高，出现了一批具有全国性、跨区域的大型批发市场，但总体市场体系规划和建设水平较低。北京、深圳、天津等地近年来十分重视食用农产品市场体系建设，取得了明显效果。如北京市9个大型农产品批发市场，不仅保障了首都市场供应，还辐射和带动了整个华北地区农产品流通，同时规划到2020年，形成全市覆盖、连锁经营、组织化程度较高的农产品市场体系。深圳市食用农产品市场体系建设依托国资控股的深圳市农产品股份有限公司，不仅主导本地市场，而且在全国21个城市投资经营管理32个大型农产品批发市场，形成了全国性农产品流通网络。天津也正在规划建设总面积达6000亩，以食用农产品批发及其配套设施为主体的农产品物流园。
（二）本市食用农产品批发和零售市场的发展现状
本市食用农产品批发和零售市场体系以各级批发市场和菜市场为主导，以农超对接和直销配送等新型模式为补充，在服务农业生产、促进农产品流通、满足居民消费、保障食品安全等方面起到了重要作用，总体发展居于全国前列。
一是批发市场交易规模稳步发展。本市已初步形成了以中心批发市场为核心、区域性批发市场为骨干、专业性批发市场为补充的网络体系。截至2012年底，全市工商注册登记的批发市场51个，总面积250万平方米，年交易量1000万吨，约占全市食用农产品消费总量的70%。江桥、上农批、江杨等3个批发市场年交易额均达到100亿元左右，承载了本市约90%的外省市进沪食用农产品批发环节交易量，在稳定保障市场供应中发挥了重要作用。40个区域批发市场实现了集中购销、区域分拨、品种组合等功能。8个专业批发市场发挥了行业集聚和专业服务的优势。
二是零售市场消费业态多样。截至2012年底，本市已建成标准化菜市场880家，约占本市菜市场总量的90%，年销售食用农产品650万吨，成为食用农产品零售的主渠道。连锁超市网点2768家，其中标准超市2574家，大型超市194家。大型超市卖场和约55%的标准超市经营食用农产品。同时，本市微型菜市场、生鲜超市、社区菜店、网上菜市场、限时菜市场、周末蔬菜直供点等多种经营方式也快速发展。
三是市场管理水平明显提升。本市食用农产品批发市场加快冷链物流、食品安全可追溯、安全监控、废弃物处理、检测设备等方面的建设和改造，提高市场交易、储存、安全、服务的现代化水平,对增加农民收入、带动经济发展、保证“菜篮子”供应发挥了积极作用。标准化菜市场在设施改造、管理规范、环境整洁、满足需求等方面不断提升，其他零售业态协调发展，互为补充。本市食品安全追溯系统的逐步建立，提高了市民对食品安全的信心。
本市食用农产品批发和零售市场也存在着不足和差距。一是批发市场设施规模和管理水平较低，与发达国家和城市相比有差距。二是菜市场布局规划落后于本市城镇化发展速度，菜市场规划用地和设施随意改变现象时有发生。三是经营从业者组织化程度较低，部分从业者缺乏诚信经营理念和长远经营战略。
（三）本市食用农产品批发和零售市场发展面临的挑战
近年来，国务院出台《关于深化流通体制改革加快流通产业发展的意见》等文件，对统筹规划农产品市场流通网络布局、加强农产品批发市场建设、完善农产品零售市场布局等提出了明确要求，为推动本市食用农产品批发和零售市场转型发展提供了政策保障。随着上海国际贸易中心建设加快推进和本市枢纽型、功能性、网络化城市交通基础设施的逐步完善，也为食用农产品批发和零售市场的资源整合和规划新建创造了条件。但与此同时，也面临着以下五个方面的挑战：
一是生产供应自给率低。本市食用农产品消费需求随人口呈刚性增长，本地生产供应量占比较低，70%以上的货源是由外省市提供，建立与之相适应的大市场、大流通体系和应急机制任务繁重。
二是消费需求多样化明显。呈现出供应对象层次多、不同群体消费水平差异大的特点，保障各方消费需求的压力逐渐加大。
三是稳定均衡供应难度加大。食用农产品特别是蔬菜的产量和运输受灾害性天气、季节变化、节日需求上升等因素影响，容易出现阶段性货源短缺，市场调控难度增加。
四是价格受市场因素影响大。国内外食用农产品价格波动对本市食用农产品市场的影响逐渐加大，增加了保障本市食用农产品市场货源充足和价格基本稳定的复杂性。
五是食品安全存在隐患。食用农产品生产源头和流通环节规模化、规范化、管理化水平不高，仍存在安全隐患。
二、指导思想、基本原则和发展目标
（一）指导思想
坚持创新驱动、转型发展，以民生需求为导向，确保本市食用农产品供应充足、安全和价格基本稳定。立足于构建大市场、大流通、公益性的食用农产品市场体系，按照“政府主导、统筹规划、合理布局、扶优劣汰”的要求，突出以国有经济为主导，确立食用农产品批发和零售市场城市基础性公共设施地位，纳入城市总体发展规划。构筑与上海国际化大都市发展相适应的食用农产品的市场体系,逐步形成布局合理、流通效率高、方便市民生活、食品质量安全有保障的市场格局。
（二）基本原则
1.坚持总体规划与分步实施相结合。推进本市食用农产品流通体系建设，是一个长期、逐步的过程。要尊重市场规律，科学规划和选址，引导各级市场合理布局。统一规划，稳步实施，有序推进，实现平稳过渡和转型发展相统一。既高标准、高起点，又尊重事实、循序渐进，对食用农产品在长期流通过程中形成的货源、客源流向进行科学引导，确保平稳过渡。
2.坚持政府主导与市场调控相结合。通过国有企业主导食用农产品批发和零售市场建设。市政府重点抓好规划以及中心批发市场的建设，区县政府重点落实区域批发市场和标准化菜市场的规划和建设。坚持市场配置资源的基础性作用，鼓励国内外行业领军企业参与市场经营，营造公平、公正、公开的市场环境。坚持建设标准，加大工作力度，持之以恒地推进标准化菜市场建设。
3.坚持存量调整与规划新建相结合。根据布局规划，加快健全覆盖全市、布局合理、流转顺畅、竞争有序的食用农产品流通网络。对存量食用农产品批发和零售市场进行整合提升，并规划新建与上海城市发展和满足市民消费需求相适应的批发和零售市场。
4.坚持稳定自给与市外供应相结合。在巩固本市地产食用农产品自给率的基础上，鼓励农产品产销对接、订单农业发展，支持本市食用农产品批发市场在全国农产品主产区建立生产基地，形成稳定的供应关系。引导食用农产品批发市场向农产品生产加工、物流配送和零售网点一体化经营方向发展。
5.坚持规范经营与适度竞争相结合。优化经营主体，鼓励规模化、专业化、公司化经营，鼓励农超对接、直接配送，不断提升批发和零售市场经营管理水平和服务市民的能力。进一步规范市场经营，提高行业集中化和组织化程度，加强市场经营者诚信体系建设。同时，加强监管，引导差异化经营，适度竞争。
（三）发展目标
构建广覆盖、低成本、高效率的中心批发市场、区域批发市场、专业批发市场等食用农产品批发市场体系，发展标准化菜市场、生鲜超市、社区菜店、网上菜市场、限时菜市场、周末蔬菜直供点等多样化的零售市场体系。用5-7年时间，全市规划建设15个食用农产品批发市场，其中包括2个中心批发市场、1个粮食专业批发市场、2个水产专业批发市场、10个区域批发市场，1500个标准化菜市场。
三、具体布局
（一）中心批发市场
中心批发市场在食用农产品体系中发挥核心作用。本市重点建设“一主一副”两个中心批发市场，即重点建设本市“西郊国际农产品中心批发市场”，作为主中心批发市场，发挥其在本市粮食、蔬菜、肉类、水果、水产品等食用农产品商品流通、货物集散、信息发布、价格形成等方面的主导作用。
规划建设“新上海农产品中心批发市场”（暂定），作为本市副中心批发市场，替代目前的上海农产品中心批发市场功能，发挥其毗邻海港、空港、外高桥保税区的区位优势，保障本市食用农产品的均衡供给。
（二）区域批发市场
区域批发市场是连结中心批发市场和零售市场的重要环节，同时承担着本地蔬菜的集中购销任务。建设好上下端功能衔接的区域批发市场，对食用农产品合理流向、减少流通环节和流通成本、平稳物价至关重要。通过减少数量和提升能级,将本市现有约40个食用农产品区域批发市场逐步调整到10个左右。
中心城区不设置区域批发市场。非中心城区根据市场发展基础和城市需求,综合考虑人口规模、交通便利和有利平抑物价等因素，在10公里半径内不重复设置。具体是：宝山、嘉定、奉贤、松江、青浦等区各设置1个，闵行区设置2个，浦东新区设置2-3个，金山区、崇明县根据实际需求设置。在具体布局上，各区（县）结合各自城镇发展规划，在稳定现有农产品批发市场的基础上，逐步实施农产品批发市场调整和提升。
区域批发市场单个规划用地100亩左右，采用专业化市场经营团队，形成完善的市场管理制度。逐步建设信息化管理系统、食用农产品安全追溯系统和电子化结算系统，持续提升市场交易食用农产品的品质、品牌、品种，达到区域分隔清晰、冷链设施齐备、垃圾无害化处理等目标，保持市场的良好经营秩序。
（三）专业批发市场
1.粮食批发市场。在外高桥粮食物流园区内，建设国家级上海粮食批发市场。目前，外高桥粮食园区已形成港口接驳、粮食仓储、食用油加工、面粉加工、内河转运等完整功能，并正在疏通内河航道，争取铁路直达，具备建设国家级粮食市场的必要条件。重点发挥良友集团粮食收购、加工、储存、分销网络优势，鼓励其上控粮源、中控物流、下控渠道，在流通中稳定上海市场，发展长三角客户群，建成国家级上海粮食中心批发市场。
2.水产批发市场。在东方国际水产城和江阳水产市场建设两个专业水产品批发市场，分别以经营冰鲜和活鲜水产为主。东方国际水产城已形成地理位置、硬件设备、市场交易空间的综合优势。江阳水产市场通过完善布局，引导货源流向，满足市民对水产品的需求。同时，利用正规划建设的长兴横沙渔港、临港地区渔港的渔业资源，发展水产贸易。
3.活禽批发市场。本市不设置活禽专业批发市场，在本市原有的浦西（沪淮）、浦东（上农批）两个批发市场内，从既严格落实城市公共卫生安全和动物防疫要求，又适当考虑市民实际消费习惯的角度出发，有条件开放活禽交易，暂时保留2个批发市场活禽交易功能。通过提高门槛、加强管理、季节限制、引导调整等措施，逐步取消活禽的市场销售和宰杀，逐步减少活禽批发市场。
（四）标准化菜市场
按照本市2700万食用农产品消费人口、平均每个营业面积1500平方米标准化菜市场覆盖2万人计算，全市约需1350个标准化菜市场，目前仅880个。不足部分，由区县按照人口比例配置，并随人口增长相应增加布点数量。预计到2020年，本市食用农产品消费人口将接近3000万人，标准化菜市场建设实现与人口增长同步，达到1500个。
四、重点任务
根据规划，在市政府的领导下，各区县、各有关部门按照各自职责，协同配合，分级实施。市有关部门抓紧完善相关政策法规和标准。各区县政府结合本规划和区域城镇建设规划，制订本区域范围内的实施计划，并切实加强组织领导。
（一）整合本市食用农产品批发市场资源
发挥市场配置资源的基础性作用，推进食用农产品批发市场的重组，提升规模化、组织化、规范化水平，切实保障农产品稳定、均衡、安全供给，提高政府对农产品市场的调控能力。重点建设两个食用农产品中心批发市场，承担本市农产品的商品集散、供需平衡、价格形成、信息发布等功能。加快推进西郊国际的后续项目建设，提高其在本市食用农产品批发环节交易量的比重。基本建成新上农批市场，并投入使用。
（二）加强食用农产品批发市场配套设施建设
支持批发市场用地需求以及必要的配套设施用地。建立综合性农产品现代流通服务信息平台，加快建设食用农产品安全追溯系统、电子化结算系统和市场管理系统。以品牌化、规格化、包装化为基础，规范食用农产品交易方式。应用冷链储藏运输、进出货分离、区域分段管理、无害化处理等技术，保持市场的良好经营秩序。完善市场的消防安全和环保制度，确保相应设施正常运行。采用专业化市场经营团队，形成完善的市场管理规则。
（三）提高食用农产品批发市场管理水平
充分发挥具有丰富行业资源和优秀管理团队的专业农产品经营公司作用，依托其专业化经营优势，形成经营管理的标杆和引导力。通过收购兼并、人才培训、连锁经营等多种途径，进一步做大做强国有专业经营公司，通过专业化培训，加快培育和储备专业人才，形成若干在国内外有竞争力的品牌企业，运用控股、参股、管理输出等多形式，发挥在经营管理中的骨干作用。经过几年努力，逐步实现食用农产品流通从传统市场向现代市场的转变。
（四）推进标准化菜市场建设和管理
全面实施《上海市标准化菜市场管理办法》，围绕卫生、安全等关键环节，从严制订标准，从严执法监管，建立健全食品安全追溯体系，切实发挥以标准管理扶优劣汰、规范市场的作用。在本市旧区改造和新建大型居民社区，加大标准化菜市场配套建设力度。相关区县政府增加投入，强化规划布点执行力，完善蔬菜应急保障供应实施细则，推进标准化菜市场二次改造和公益性建设，持续有计划地进行改造提升，加快引进专业合作社和专业经营团队，提高具有法人资质经营者比重，加快食品安全追溯系统建设，明确菜市场经营者和摊位从业者的食品安全责任，形成政府与企业之间的良性互动和工作合力。支持生鲜超市等食用农产品零售市场建设，满足市民不同消费需求。
（五）提升食用农产品的流通服务能级
加快完善食用农产品市场的信息、结算和价格形成机制。加快农产品电子商务发展，满足市民网络购物需求。推动食用农产品城市共同配送体系建设。继续推动农批对接、农超对接、农标对接、农校对接、农餐对接等新型业态。重点推进批发市场和菜市场环境改善，加强市场环境管理，建立专门的废弃物回收处理站和垃圾分类站，提高垃圾、污水有效处理和合理利用。
（六）推进以国有经济为主的多元化市场投资和经营
支持食用农产品批发和零售市场的市场所有权和经营权分离。市场投资主体以地方国有经济为主导，市场经营主体可以多元化。国有经济可以采用政府投资、国有企业投资、公益机构投资等多种形式，加强政府对市场的控制力和市场经营决策的话语权。加快完善对市场经营的绩效考核和奖励机制，增加市场经营活力。
五、保障措施
（一）加强相关法规制度建设
借鉴发达国家和城市的经验，按照法定程序，加快出台保障本市食用农产品批发和零售市场健康发展的地方性法规及政策，明确食用农产品批发和零售市场体系定位，将食用农产品市场的建设管理纳入法制化、规范化的轨道。规范市场设置标准，明确政府职责、市场管理者和场内经营者职责。充分发挥行业协会的作用，促进行业自律管理。
（二）加快完善促进政策措施
市、区（县）政府加大政策支持与财政支持力度。进一步落实食用农产品降低流通费用提高流通效率的政策。对食用农产品批发市场的市场交易服务费、摊位租赁服务费等收费，列入政府定价目录，实行政府指导价管理。对纳入规划的批发市场用地供应予以保障，鼓励利用旧厂房、闲置仓库等存量建设用地建设符合规划的食用农产品批发市场，所在区域有工业用地成交价格的，可在参照市场地价水平、所在区域基准地价和工业用地最低标准等基础上，综合确定出让地价。可采取土地出让、土地租赁等方式供地，同时明确土地供应后，不得擅自改变用途从事商业房地产开发。按照规定对食用农产品批发市场免征房产税、城镇土地使用税，实行用电用气与工业同价。探索建立政府投融资平台对食用农产品批发市场进行投资控股。
（三）建立规划落实联动机制
加强本市食用农产品批发和零售市场发展规划与各项其他规划的衔接，加强市、区（县）食用农产品批发和零售市场规划的衔接。推动各区（县）根据市级规划的基本框架，结合实际，制订和落实本区域内的批发和零售市场规划。规范和引导区域批发市场和菜市场建设，避免重复和过度建设，加强信息沟通，做好食用农产品市场的信息收集、分析和研判工作。
（四）加快食用农产品流通人才培养
依靠人员培训、人才引进、人才结构调整等手段，加快食用农产品流通人才队伍建设。通过培训和市场机制，加快提高食用农产品批发和零售从业者的职业道德和经营水平。指导商业职业学校设置相关专业，借助本市专业经营公司的行业经验，加快培育和储备食用农产品流通专业人才。
上海市商务委员会
2013年8月16日
（责任编辑：宋雅静）
