1986年，国家首次划出273个国家贫困县；1994年，国家启动“八七扶贫攻坚计划”，这个名单扩大为592个；2001年，国家的所有扶贫政策文件中不再出现“贫困县”和“贫困村”的名字，取而代之的是国家扶贫开发“重点县”和“重点村”；2011年，国家确定14个集中连片特困区，特困区涵盖的贫困县达到679个。
26年来，对于贫困县，人们的情感颇为纠结。一个几年前去过滇西边境的记者说，那里真是你想不到的贫穷，有的家庭甚至连盐都吃不上。当湖南新邵县贴出“热烈祝贺新邵县成功纳入国家集中连片特困地区”的LED宣传牌时，人们不禁好奇了，贫困县究竟什么样？
贫困县真的贫困吗？每县每年真能拿到5.6个亿的扶贫款吗？这些钱是怎么用的？
《中国经济周刊》走访河北、河南、山西三省6个国家贫困县和特困区贫困县发现，贫困县自己的矛盾是存在的：一方面希望快速发展，摆脱贫困县的“帽子”；另一方面，又死死抓住“帽子”不放，希望继续享用国家对贫困县的扶持资金和政策。
而更大的现实是，贫困县确实因为这顶“帽子”获益匪浅，但同时，单纯依靠扶贫款项“输血”是远远不够的，而“造血”又是困难重重。
面对舆论的质疑，还没富起来的贫困县哭笑不得，而已经富起来的贫困县却也不敢笑出来。
挺进“贫困县国家队”
592，这是“国家扶贫开发工作重点县”名单的数量，这个数字维持了十多年。过去十多年，两次大调整，贫困县名单半数已经变更。“在有限的名额中，必然存在县与县的竞争，其中自然不乏人情世故。”
河北省保定市，位于北京西南，与北京的距离仅为140公里，是“环首都经济圈”的重要城市，被称为“首都的南大门”。保定自古为京畿要地，元朝设郡，明朝建府，清朝为直隶总督署所在地。近年来，保定的经济发展水平被河北省视为仅次于唐山、石家庄的重地。
2001年，保定市有4个县被纳入“国家扶贫开发工作重点县”(下称“国家贫困县”)，分别是涞源、阜平、唐县、顺平；有3个县被纳入了“省级扶贫开发工作重点县”(下称“省级贫困县”)，分别是涞水、易县、曲阳。到了2011年国家划定“集中连片特困区”(下称“特困区”)时，不仅以上这些贫困县都进入了特困区贫困县名单，而且还增加了一个新成员望都县。
城郊的贫困
相比扶贫队伍的老成员，望都县有点不同。
说望都贫穷，似乎与其地理位置不相适宜。望都距离保定市区只有40多公里，地处城郊。一般而言，城郊的农民往往能从城市地产开发和产业扩张中获益，城郊县市的城市化进程也相对较快。
然而，《中国经济周刊》记者走访发现，城郊诞生了不少贫困县，它们不仅没有“背靠大树好乘凉”，反而成了“夹心层”。
在保定市下辖的20多个县市中，望都是一个小县，占地只有370平方公里，不足“邻居”唐县的1/4。望都县拥有26万人口，其中农业人口为22.6万人，占总人口的86%。望都县扶贫办主任李富强向《中国经济周刊》坦言，这里没有多的农田，也没有足够的工业，所以，农民的收入上不去。
望都县没有本土成长起来的大型龙头企业。5年前，蒙牛依托望都县的奶牛养殖业建立液态奶生产基地，投资3.5亿元。它不仅解决了当地2000多人的就业，而且带动了上游的奶牛养殖产业。在蒙牛的带动下，望都县有10多个规模化的牛奶加工厂，全县的奶牛达1.3万头。整个产业的年产值达30亿元左右。
这家外来企业成了望都主要财政来源。蒙牛集团每年给望都贡献36%的GDP，30%的税收。2010年，蒙牛决定投资5.1亿元在此建立PET薄膜生产基地。基地落户以后，蒙牛两大基地的财政贡献将达到全县的一半以上。
望都本地人总是用“一红一白”来形容县里的两大支柱产业。“一白”即为奶业，“一红”是指当地的辣椒产业。据李富强介绍，2011年，全县规模化的辣椒加工企业有10多家，有1600个种植户，辣椒产业的产值达6个亿左右。
然而，“一红一白”只能解决少部分人的增收。22.6万农民中的大多数依然贫困。
城郊的贫困县还有很多。山西省大同县曾经是“小康县”，如今，它也已经加入到“燕山—太行山集中连片特困区”的行列中。大同市是众所周知的资源型城市，而距离这个盛产煤炭开发商的城市20多公里的城郊，却是一块并不富裕的地方。
大同市的煤炭资源分布不均。位于东部的大同县并不像西部县市那样有丰富的煤炭资源，没有工业，仅仅依靠少量农田的农民，人均收入很低。
大同县农民收入构成和望都县类似。“这里收入较高的家庭靠外出打工，或在镇上做小买卖，其余的农民都是靠天吃饭，贫困乡村人均一亩地，每年人均农田收入只有几百元钱。”望都县宣传部部长、农工委书记吴从志告诉《中国经济周刊》。
没有退出机制的“贫困县国家队”
国家划定特困区的标准，除农民人均纯收入之外，还有人均国民生产总值和人均财政收入。
保定市扶贫办的统计数据显示，8个贫困县，望都县的三项指标都处于中上游。吴从志告诉《中国经济周刊》，去年划定集中连片特困区时，保定市增加了一个名额，指标给了望都。望都县符合国家贫困县标准。
为什么2001年望都县没有进入“国家队”？
“当时望都县已经达到了国家贫困县的标准，但由于名额有限，再加上县里对国家扶贫政策不甚了解，没有去积极争取。另外，国家考虑到对革命老区的优惠政策，最终把名额给经济指标相当的其他县了。”保定市长期从事扶贫工作的一位负责人告诉《中国经济周刊》。
为了保证资金集中供给，防止扶贫资金的分散使用，国家对于贫困县总量是有限额的，2001—2010年，这个名额是592个。
和这592个国家贫困县相比，全国经济水平相当的县很多，谁能入选就是问题。
“国家统计数据都是一个宏观的数据，相差多少，这其中难免会有人为的因素。”一位地方官员透露，在有限的名额中，必然存在县与县的竞争，其中自然不乏人情世故。
然而，公众对于贫困县入选的猜测难免激化。在湖南新邵县祝贺纳入贫困县的宣传牌被曝光后，网络流传出一个段子：“甲县和乙县争取一个国家贫困县的名额，最后甲县失败了，记者采访甲县县长问为什么会失败，县长含泪回答：因为我们县实在太穷了！”
事实上，“国家贫困县名单是中央综合各项经济指标统筹制定的”，国务院扶贫开发辅导小组专家咨询委员会委员、北京师范大学收入分配与贫困研究中心主任李实告诉《中国经济周刊》。当然，在制定名单时，国家和地方会考虑对革命老区、少数民族和边境地区的倾斜。
在多年的扶贫工作中，也不乏“赖在”贫困县队伍中不走的县。在《中国经济周刊》走访中，山西省一个国家贫困县的官员说了这样一句耐人寻味的话：“我们不能因为怕脱帽而不发展了。”“我们虽然有超过12%的发展速度，但是别的县更快”。
这反映了贫困县的矛盾心理：一方面希望快速发展，摆脱贫困县的“帽子”；另一方面，又死死抓住“帽子”不放，希望继续享用国家对贫困县的扶持资金和政策。
“在扶贫资金和政策的支持下，部分贫困县得到了比其他县更快的发展速度，但是国家缺乏一套科学、规范、有效的评估机制。”李实指出，没有这套机制，就不能将已经超出国家贫困标准的县退出扶贫范围。
集中连片特困区：扶贫的新思路
由于贫困县数量的限制，还有很多“贫困”的地方为没能进入国家队名单而犯愁。
望都县的隔壁县唐县是一个老贫困县。唐县的扶贫工作从1994年“八七扶贫攻坚计划”时就开始了。如今，唐县扶贫办主任乔占怀最大的愿望还是“让县里所有满足条件的贫困人口都能纳入扶贫对象”。
唐县80%以上是山地，全年干旱少雨，土地贫瘠。根据“2300元人均收入”的国家贫困标准，截至2010年底，唐县共有贫困人口24.68万人，占全县总人口的44%，贫困村占全县总村数的60%。
根据保定市“十二五”期间的扶贫规划，初步为唐县划定了58个贫困村的指标。唐县扶贫办副主任杨殿春介绍，经过核定，唐县符合贫困标准的村有210个，因此，并不是所有的贫困村都能享受到国家的扶贫支持。
不过，从全国范围来看，20多年来，虽然无法让所有的达到贫困标准的县都享受扶贫政策，但扶贫的范围和力度都在增加。
1986年，国家划出273个国家贫困县；1994年，国家启动“八七扶贫攻坚计划”，这个数字调整为592个；2001年，《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010)》(下称“《纲要》”)和《国家扶贫开发工作重点县管理办法》将贫困县的划定集中在中西部，逐步取消了沿海发达地区的33个国家贫困县，贫困县总量不变，并将使用了16年的“国家级贫困县”改名为“国家扶贫开发重点县”。
2011年，特困区的设立实则是另一次大的调整。2011国务院印发《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》划定的14个集中连片特困区中，贫困县达到679个，而原有的“国家扶贫开发工作重点县”名单中的592个贫困县并不是悉数纳入其中。数据显示，有161个原国家贫困县被划在特困区之外。新纳入特困区的贫困县达到248个，其中，河北有7个、山西有5个、内蒙古有4个、黑龙江7个、安徽2个、江西3个、河南8个、河北4个、河南20个、广西8个、四川30个、贵州16个、云南18个、陕西10个、甘肃16个、青海3个、宁夏7个、青海25个、新疆6个，重庆、吉林没有新纳入特困区的贫困县，而原来不在“国家扶贫开发工作重点县”名单中的西藏，这次被单独作为一个片区，有74个县纳入其中。
在河北，原来石家庄、邯郸、邢台、秦皇岛、沧州、衡水等六市的19个国家贫困县，如今都已排除在特困区之外。在河南，新乡市、安阳市、濮阳市被排除在外，在特困区之内的9个市中，宜阳县、桐柏县等8个县不再是国家贫困县。
对于这一类贫困县和贫困村，《纲要》规定，原定支持政策不变。但各省(自治区、直辖市)要制定办法，采取措施，根据实际情况进行调整，实现贫困县数量逐步减少。
一位从事地方扶贫的负责人告诉《中国经济周刊》，按照他们的理解，国家希望逐步减少片区外的重点县，而保留目前的支持只是一个过渡性的办法，将来肯定会逐步减少并取消对他们的扶持。
（责任编辑：耿敏）
