广佛高速横沙站进入广州的大批车辆。广佛同城背景下，广州的“限外”措施更受关注
华南师范大学两位法学博士联名上书广东省政府，建议审查广州“限牌”合法性的消息近日又在网络上走红。这并不是新消息，早在2012年8月，此事便在各大网络社区论坛传播。然而，消息的“二次走红”恰逢广州“限外”的节骨眼上，于是再度引发公众对“限外”合法性的关注。
上周，广州市交通工作领导小组正式公布了广州“限外”听证方案，反响强烈。“现在讨论的大多都是‘限外’以后的问题，但是应该追究政府可不可以‘限外’！”网友“Rebena_宣”在“政协委员韩志鹏”的微博下留言，表达了这一看法。
“限外”的法律依据是否充足？“限外”后，不能进入广州市的车辆已缴的税费是否应该部分退还？连日来，不少法律专家接受了羊城晚报记者的采访。
依据何在
官方明确表示是依据道路交通安全法，交管部门有权根据道路和交通流量的具体情况实施限制措施。但专家表示，该法限制的对象是机动车、非机动车和行人，并没有区分“外地车”和“本地车”。
“政府的任何公共政策都应该受到广泛的公众质疑。”微博上，网友“Rebena_宣”的声音有些与众不同——她考虑的并不是应该如何“限外”。也正因为如此，她的声音显得很微弱。
与“Rebena_宣”的观点相同的，还有律师袁裕来。作为中华全国律师协会行政法专业委员会副主任，袁裕来微博的个人简介上另外还有一行字：“我国第一个专门承办行政案件的专职律师”。
“法无明文规定不行政”。限外的法律依据是什么？
广州市政府发布的《关于对非本市籍载客汽车采取区域错峰限行交通管理措施的通告（征求意见稿）》明确表示，根据《中华人民共和国道路交通安全法》的有关规定，制订该交通管理措施，有限期两年。
“限外”与现行法律有没有冲突？曾担任广东省人大常委会立法顾问的广东省律协副会长庄伟燕认为，只要不违背法律法规，政府有权依照道路交通安全法制订方案。而广州大学法学院副教授葛自丹也表示，至少“它（限行方案）没有违反现行法律明确性或禁止性的规定”。
道路交通安全法第39条规定：“公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群众性活动、大范围施工等情况，需要采取限制交通的措施，或者作出与公众的道路交通活动直接有关的决定，应当提前向社会公告。”
但在袁裕来看来，以道路交通安全法上述条款作为“限外”的法律依据并不充分。他说，依该法规定，交管部门有权在一些情况下限制通行或禁止通行。但该法限制的对象是机动车、非机动车和行人，并没有区分“外地车”和“本地车”。“如果从这个角度去限制，肯定与道路交通安全法相抵触。”
“这样的规定（限外）没有法律依据。”西南政法大学行政法学院教授王学辉语气坚定。他表示，道路交通安全法没有关于限制外地车行驶的规定。
能否退税
依法缴纳车船使用税的车辆却被限制行驶区域，有专家认为这“不能说是侵权”，因为城市道路交通资源有限，当个人利益与公共利益相矛盾的时候，个人要作出一定的让步。
“如果限外了，原本车子可以畅通无阻的一些地方，现在去不了，对于车主来说，每年都在缴纳的车船使用税是不是要退还一部分？”一位年轻的车主向羊城晚报记者表达了他的疑问。他认为，只有这样才算更合理、公平。
袁裕来觉得“这个道理是完全对的”。但他同时表示，缴税不是车辆通行的前置要件，尽管车主都是要交税的。他认为，税费是否应该退还，是另外一种法律关系。
与税费相比，他更关注的还是“限外”的依据问题：“这不光是税的问题。车主依法领取了机动车行驶证以后，本身就有行驶的权利。限制外地车辆进入某个城市，依据在哪里？这是对财产使用的一种限制，不单是税的问题。”
对此，王学辉表示，虽然“限外”没有法律依据，但要求退还税费的想法也不实际。因为“限外”的规定虽不合法，但合理。随着城市的发展，城市道路交通资源有限，当个人利益与公共利益相矛盾的时候，个人要作出一定的让步。
关于这个问题，庄伟燕的观点是：交了税却有些地方不能去“不能说是侵权”。她认为，广州“限外”本身考虑到的就是广州市民的平等权问题，“限牌‘摇珠’后，很多人会到周边地市去上车牌，然后在广州用车，如果这种情况一直存在，广州市民的平等权是不是受到了侵害？”
“从‘限牌’那天起，已经注定了要‘限外’，这是无可避免的。”广州市政协委员韩志鹏认为。作为即将参加“限外”听证会的代表之一，韩志鹏这几天接到不少市民的电话。“限外”的公平性也是韩志鹏关注的重点之一。
法还是规
有专家表示：现行的“限行”政策多数是政府发布的，但若由地方立法会更好一点。因为它直接涉及公民的人身自由和财产自由。但也有不同看法：立法后再修改比较难。但若是行政措施，它有一个时效性，当城市交通状况改善后，不存在“限外”的问题时，就可以适时停止。
广州“限外”并非开先河，目前，北京、上海等城市已经在实施外地车限时段进入市区的规定。“现行的‘限行’政策多数是政府发布的，但若由地方立法会更好一点。因为它直接涉及公民的人身自由和财产自由。由行政部门来规定，确实不是很妥。”全国政协委员、中华全国律师协会副会长朱征夫如是说。
由“限外”引申出的一个问题是：一些与公共利益息息相关的重大政策的出台，是通过行政部门以行政命令的方式发布更合理，还是由人大以立法的形式发布更合法？
与朱征夫不同的是，庄伟燕认为，事关重大公共利益的决策，立法有时并不是最佳选择。“人大立法需要很多方面的支撑，立法后再修改也比较难。”拿“限外”来说，作为政府政策，它有一个时效性，当广州的交通状况改善后，不存在“限外”的问题时，就可以适时停止。
“当涉及城市与城市之间的关系时，就不应该由某一个城市单独去制定规定。如果政策涉及跨区域，必须要有中央层面，由国务院或全国人大来予以规定。”袁裕来说。他进一步解释：“跨区域的规定，像上海限制外地车进入，这些外地车可能是浙江的、也可能是江苏的。如果由上海出台规定，就涉及其他城市车辆行驶的权利。即使上升到地方性法规也不行，在正常情况下，按法律的要求，就要修改道路交通安全法。”
“我觉得，‘限牌’的政策应该由地方立法解决，至于‘限外’，则属于行政部门管理权限范围内的事。”葛自丹说，“但是政府在行使行政管理职权时，应当在加强行政管理和维护公民权利之间寻找恰当的平衡点，比如‘限外’，关键在于合理界定范围。”
这或许也是华南师范大学两位博士上书的理由。两位博士认为，广州作为省会城市，并不具有设定行政许可的权力，所出台的中小客车限牌政策，没有法律、法规和规章的依据，明显与国家道路交通安全法及行政许可法相抵触。
“治理城市拥堵，可以借鉴国外的经验，对外地车辆收取拥堵费。”庄伟燕对记者说，从市场经济的角度去调节，可以减少行政干预。庄伟燕说，在国外一些城市乘外地汽车进入城区时，要在固定地点等候买票交“拥堵费”，买票时车主可以选择停留多长时间、是否过夜等。“如果没有交这个费，查到的话处罚是非常严重的。”
（责任编辑：袁霓）
