《上海市促进改革创新的决定(草案)》提交市人大常委会会议初审
既倡导宽容失败，又要依法办事
改革红利源自改革的成功。但是改革创新动力不足怎么办，改革遇到了障碍怎么办，改革不成功怎么办？
昨天，《上海市促进改革创新的决定 (草案)》提交市十四届人大常委会第三次会议初审。改革创新动力不足是本次立法要解决的关键问题。《决定(草案)》通过宣示性的表述以及激励措施规定，主要解决要不要改革创新的问题；通过明示改革创新的法治路径，主要解决改革创新遇到制度障碍怎么办的问题；通过责任豁免条款，主要解决改革创新不成功怎么办的问题，力图从制度上为改革创新扫除障碍和羁绊，营造有利于改革创新的制度环境。
护佑改革者涉过险滩
中央要求上海做好改革开放的排头兵和科学发展的先行者。
市委书记韩正言及，要在上海进一步营造支持改革、鼓励创业、宽容失败的浓厚氛围。
常委会组成人员们认为，这个决定草案将有利于推进上海的改革创新。
立法调研显示，当前上海改革创新实践中存在的显著问题是：不想改、不敢改、不愿改。究其原因除了满足于现状、利益期盼和观念陈旧，另一个重要原因就是害怕风险。
薛明扬委员从其自身经历举例，教育领域内有很多事情想做，但常常碰到“玻璃门”、“弹簧门”。现行的条条框框使得改革创新很难推动、举步维艰。陈必昌委员曾在外地企业工作过，“在广东的企业里，只要法律没有明令禁止的，都可以尝试去做，但在上海，企业却有种‘何必冒风险’的想法。”
委员们认为，目前主要的问题不是 “乱作为”，而是“不作为”，一些部门认为“多一事不如少一事”，这种现象要改一改了。
如何让改革者不怕风险、勇往直前？《决定(草案)》第十六条设置了对改革创新的责任豁免条款，张辰委员称其为“护佑改革者涉过险滩”。
“允许试错、宽容失败，有助于化解目前改革创新工作中存在的思想顾虑、制度障碍、机制缺陷和利益藩篱等。”姚海同等委员表示，这种宽容让勇于创新的改革者不再有失败被惩罚的后顾之忧，让改革者不惧风险，大胆去改。他们认为，改革先行者，要担当起改革先锋的责任，也要承担可能的挫折和风险。只有依靠制度建设营造“鼓励创新、宽容失败”的改革氛围，才能真正让人“甩开膀子”、迸发出新的改革动力。
马新生委员说，我们现在对改革者的考核，采取的往往“体操竞技评分法”，一个属于倒扣法，而非篮球评分法，即进球加分违规扣分。而决定草案就是要营造一个 “支持改革、宽容失败”的良好氛围，改变那种“多做多错，少做少错”的不作为现象，用制度来引导大家“想干事、能干事、干成事”。
在法治框架内宽容失败
“改革失败”责任豁免有助于进一步打破思想的藩篱，免除改革者的后顾之忧。一些委员认为，应在法治框架内再仔细斟酌该条款。“当前，有些现行法律法规规章及规范性文件确实存在内容滞后于改革发展需要的问题，应当突破；但要遵循法治思维、法治路径、法定程序，在法治框架内改革创新。”
“责任豁免”条款中提到依照本决定规定程序决策、实施改革创新，且未牟取私利的，可以“不予追究行政责任及其他法律责任”。沈志先委员建议，将此修改为“依法可不追究的一律不追究”。
陈兆丰委员认为，既要在改革创新中 “容错”，也要符合法律法规要求。他建议，限制条件“且未牟取个人私利”前再加上一条“个人已尽责”，个人是否尽责是判断是否“滥用职权”的重要标准之一。他还提到，改革创新的责任主体非常宽泛，几乎涵盖了社会所有要素，政府对改革创新中“容错”能到什么程度需要把握。
在李鸣委员看来，“宽容失败”应包含两方面的内容：一方面是责任豁免，另一方面是财损核销。目前国有企业想要核销免责财损非常困难，周期很长，先要法院判决后再向国资委申请，过程很复杂。对财损核销的部分应有明确的程序步骤。“责任豁免只能解决人的问题，不能解决物的问题。“事”是由“人”和“物”构成的，只有把“人”和“物”都解决好了，才能把“事”解决好。”
委员们认为，责任豁免这一条款是否有规定的范围和限制，这个内容的表述应该更严谨些。“既打破思想禁锢，又能使改革者发挥聪明才智，还要符合法治思维、依法治市，在操作时还要下功夫。”
建立科学评价和考核机制
除了允许试错外，《决定草案》明示了改革创新的法治路径。对不存在法律制度障碍的改革创新，明确只要法律法规规章、国家政策不禁止不限制，应当鼓励大胆改革创新。而对于存在法律障碍的改革创新，明确了申请国家授权试点，具体包括争取国家改革创新试点和申请国家授权先行先试、发挥浦东综改的政策平台作用，本市提供法治保障、授权试点等三条法治路径。
“既要倡导宽容失败，又要依法办事，决定草案的价值取向要更清晰。”林化宾委员认为，决定草案在“价值取向”上应该着力于在推进改革创新中健全、完善法规和规章，加快政府职能转变，努力建设法治政府、责任政府、服务政府。
不少委员认为，改革创新要加强论证和评估。王瑜委员说，改革当然有风险，我们也会宽容犯错误，但希望犯错误的成本最小。他建议，对每一个改革方案加强论证，每一步骤都要做到科学合理。
委员们认为，对改革创新的考核应该建立科学评价机制，不能政府单方面说了算，要引入公众评价。江小青委员建议，引入第三方评估，否则有既当裁判员，又当运动员之嫌。吕贵委员说，对重大事项的改革，还要加强过程中的评估，一旦出现偏差，可以及时改正。
“改革创新的主体是全社会各个阶层，改革创新中到底会遇到哪些法律障碍，有哪些法律禁区，哪些可以突破，哪些目前暂时还不适宜，这些都需要进一步完善。”丁伟委员说，决定草案对上海突破瓶颈障碍，进一步促进改革创新具有积极意义，但要坚持法治原则，尊重法律权威，遵循法定程序和法治方式。“这一原则应当作为我们下一步修改、完善草案和相关条款的原则，确保在维护国家法制统一的前提下，在法治的框架下，更好地处理改革创新与国家法律的关系。”
张耀伦说，这部决定草案只是一个导向，真正落到实处还需要全社会共同努力，不要让其成为“玻璃橱窗内的蛋糕”。(记者王海燕 简工博)
（责任编辑：袁霓）
