昆明迎来新型城镇化机遇 土地改革将成突破口

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　　位于昆明市东三环凉亭立交桥浩宏钢材市场的北面，一座座高楼正拔地而起，步步紧逼浩宏钢材市场。在与浩宏钢材市场一路之隔的铁公鸡钢材物流港里的钢贸商王勇(化名)开始忧虑：“迟早有一天，房子要盖到铁公鸡钢材物流港里。”

　　就在昆明继续深化轰轰烈烈的“造城”运动之际，政府一纸命令对所有的钢材市场相继下达了“驱逐令”。2010年，为了给昆明主城区114个批发(专业及批零兼营)市场搬迁后搭建更有发展的平台，昆明市决定新建14个泛亚商贸物流中心。

　　在城镇化开发的带动下，主城市郊区和下辖县区开始了新一轮的土地改革。然而，这场被冠以新型城镇化的运动，依旧令人担忧：能否走出“土地财政”与民争利的老路，能否展开土地制度改革，能否让农村人口转“城镇居民”的过程中真正打破城乡二元结构的痼疾。

　　新型城镇化机遇

　　之前，对铁公鸡钢材物流港下达的“驱逐令”里明确要求，2011年7月彻底搬迁至位于经济开发区洛羊收费站附近的新铁公鸡钢材物流港。

　　然而，时至今日，3年过去了王勇还没有搬迁。在收到“驱逐令”之初，王勇经过实地考察后，决定不买昆明市政府的单：“由于新铁公鸡钢材物流港周边都是高档小区，不利于钢贸行业发展。此外，由于昆明主城以及郊区的土地要留作‘造城’之用，他发现钢贸行业在昆明主城区和近郊已无容身之地。14个泛亚商贸物流中心不是在远郊，就是在昆明下辖县份，比如原来位于朱家村立交桥旁边叁斗钢材市场，就将搬迁至晋宁。”

　　最终，他决定将下一个发展之地放在更靠近昆钢的安宁。

　　而这些实体经济的用地需求的满足，成为推动城镇化的原始动力。

　　“土地财政背后的征地模式是一个与民争利的过程。由于政府垄断了一级市场，即使农民的集体土地，也要先由政府征用后才能在市场上出售，这个环节形成的价差就是对农民的剥夺，要改变在新型城镇化中地方政府的卖地的冲动，要改变只能从制度上来作出改变，从土地制度上作出调整”。业内专家指出。

　　这被视为新一轮的土地改革。但在经过近年重庆、广州等地的广泛试点后，目前并没有形成全国适用的模式，正如《农村集体土地征收补偿条例》这个被视为土地管理制度改革“破题”关键的条例，千呼万唤仍未出来一样，由于牵涉利益广泛，新土改这块硬骨头如何破题，也许如那句老话一样，未来仍有很长的路要走。

　　在当下的经济发展模式中，不得不提到土地利用中的最重要的主角——地方政府。土地甚至成为地方政府进行经济腾挪的至关重要的命脉。

　　从昆明市统计局和昆明市国土资源局公布的数据来看，5年内昆明市主要城区土地出让收入从2008年的52.74亿元飙升到2012年的390.7亿元，增长了7.4倍；出让面积从2008年的13129.26亩增至2011年顶峰时刻的30705.35亩，同时在2011年土地出让收入达到628.9亿元，是2008年土地出让收入的12倍左右。

　　“土地财政对于地方政府至关重要，目前地方的各种税收都是中央拿大部分，而地方的税收收入占很小部分，在经济指标的压力下，地方政府有不断推高土地价格的欲望，可以说没有土地的收入，地方很多基础设施的建设都没法开展”。一业内专家告诉记者。

　　再陷土地财政的担忧

　　值得注意的是，进入2013年，昆明土地出让面积在2011年达到巅峰后，开始逐步放缓，在2013年1月土地出让仅1.2万亩，仅是2011年的三分之一。“可供出让的土地减少是不可逆转的趋势，不仅昆明主城区的地较为有限，关键的一点是，在18亿亩的土地红线的压力下，每年中央下达给地方的用地指标，严格制约着地块的供应”，上述专家告诉记者，但对于地方政府来说，更致命的一点是，没有土地，甚至当下主要的发展举措——招商引资工作很难开展。

　　秦鑫(化名)，昆明周边一个工业园区的党委副书记，大多数的精力都在用于应对各种老板的讨债，甚至被告上了法庭。讨债的背后就是由于政府利用自身信用打了“空头支票”——为了先让区域内的基础设施建设上来，只能忽悠老板们来先垫资建设，然后财政又拿不出钱来。

　　“园区要招商，做出规划以后，包括拆迁、土地的三通一平，各种基础设施都要做好，不然你怎么开展招商引资，”秦鑫说，现在的招商引资，一些低端产业或者小企业招商进来一是不符合产业发展方向，另外一方面能创造的税收很少。而一些大企业对于地方配套相当严格，土地就是其中重要考量因素。

　　同样打着土地腾挪、促进地方经济增长旗号的还有另外一个省级工业园区。由于以前的老城区缺乏规划，各个区域的功能并不清晰，但是财政没有这么多资金来进行改造。“主要是希望引进有实力的公司来对原片区数千亩的土地进行改造，投入很大，但是以后的土地的收益也很可观”，该工业区的人士说。“对于没有多少资源的县级财政来说，自己没有办法只能利用土地，通过这种改造同样做大GDP”。

　　不过，从发达地区的经验看，土地收入减少是一个趋势。深圳市是“卖地生财”的发源地，曾高度依赖土地财政。不过随着辖区内可利用土地的逐渐减少，土地出让收入占政府收入的比重已日益见小，甚至出现无地可卖的局面。

　　在地方政府深度依赖土地的背景下，特别是随着原有的土地供应遭受严格控制，越来越少，亦有专家担忧是否会借着新型城镇化机遇，再次走上土地财政的老路。

　　过往各地户籍改革往往陷入城市向农村单向扩张，以城市获取农村土地资源为落点，此项改革之难由此可见一斑。

　　寄望新土改

　　事实上，地方政府对土地的利用之所以有恃无恐，与现行的土地管理制度安排有很大关系。按现行法律法规，农村集体所有的土地必须通过国家征用转为国有后才能进入土地交易市场，交易的主体是政府，而非农民个人。

　　“这是一个与民争利的过程。由于政府垄断了一级市场，即使农民的集体土地，也要先由政府征用后才能在市场上出售，这个环节形成的价差就是对农民的剥夺，要遏制在新型城镇化中地方政府的卖地冲动，只能从从土地制度上作出调整”。业内专家指出。

　　尽管高层到目前为止仍然没有为城镇化路径定调，学界和民间对于城镇化具体方向充斥着各种猜想，但不可否认，作为市场最核心的要素——土地是新型城镇化的关键，被视为新型城镇化建设的突破口，如何利用土地显得至关重要。

　　“当前中国城市的发展水平也尚不足以支撑起所有的”农民工“享受均等的社会福利和公共服务，如何解决资金来源问题，也是新型城镇化必须解决的核心问题之一，突破口都在土地制度改革”，东方证券分析师认为。

　　宋宇(化名)来昆明打工已经8年多，作为家里的老四，三个姐姐嫁人后，文山家里所有的土地只给了家里父母来打理。“实际上土地上的收入已经很少，一年的收入可能只抵得上我一个月的工资，但是一方面老人把这些土地看得很重，另外一方面现在这种承包出去租金少得可怜”，他告诉记者。

　　从更宏观的层面看，由于我国的体制遗留问题，许多农村产权，主要是农村土地，其确权和流转，一直以来都面临着较大的瓶颈。这导致了由于农村土地地理位置上的分散性，使得农业生产的规模化经营受到阻碍。

　　从近些年中央政策发布的文件亦可看出，土地使用权的流转得到了中央政策的支持。“新型城镇化必须平衡地方政府与失地农民的利益。土地制度改革的核心就是通过盘活农民唯一有使用权的”财产“——土地，无论是建设用地转让的收益分配重构，还是农地流转规模化经营，核心目的是使农民收入有显著提高”。业内人士指出。

　　然而，宋宇没有看到自由流转的好处，“平时承包出去，只能种那些农产品，能卖多少钱，年轻人都不愿意干，不如出来打工”。正如宋宇的土地一样，云南坝区资源有限，多数土地都是山地，很难进行集约化种植，而无法更好规模化经营，经济效益就难以得到体现。

　　不过在泛亚有色金属交易所董事长王清民看来，城镇化背后隐藏着更为严重的问题是，城镇化把农民从土地中解救出来同事也丢失赖以生存的土地。在得到一次性赔偿后，农民将会全部涌向城市，但是城市也不能给这些农民提供足够的生活资源，在城市里农民能做什么又将是一个难题，到最后也会形成一个恶果。

　　“要改变目前的土地征收模式，其实涉及到更深层次的改革，需要全面的配套，比如已经开始的营改增的试点，因为如果没有财税体制的改革，地方政府发展的资金就成了很大的问题，更重要的是，农民该怎么办，这个涉及数亿人的问题，可谓牵一发而动全身的改革”。业内专家认为。

　　事实上，正是由于牵涉的利益广泛，《农村集体土地征收补偿条例》这个被视为土地管理制度改革“破题”关键的条例一直是千呼万唤仍未出来。而此前媒体报道，“集体建设用地入市流转”的时间表依旧敏感，法规中的相关表态或仍偏于谨慎。

　　“海南陵水的农民自主实施征地拆迁、重庆的地票交易制度、成都的统筹城乡土地管理制度改革经验，以及广东的‘三旧改造’都在土地方面的摸索，应该说土地制度改革正在临近，鼓励农民以地入股、推进农地资本化、增加农民土地一级开发增值收益，以及配套财税体制改革、改变地方财政依赖大规模征地的发展模式，将是十八大以后土地管理改革的重点‘攻坚’目标”。上述专家指出。

（责任编辑：袁霓）