根据铁路建设“十二五”规划要求，到2015年，全国铁路营业里程将达到12万公里，而在2012年时，铁路里程只达到了9.8万公里，加上今年规划要新增的5300公里，余下两年时间内平均每年要完工8300公里以上才能完成规划要求。目前的情况综合而言，负债高与资金不足是铁路项目面临的大难题。 本报记者 王 越/摄
●本报记者 曾静婕
铁路投融资改革“新政”出台
日前，国务院发布了《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》。市场对此热切回应，第二天，A股铁路运输板块逆势上扬。
虽然关于铁路投融资改革的问题已经探索了很长一段时间，但是在“稳增长”的大背景下，铁路建设的继续加速，仍将在新一轮投资大潮中扮演重要的角色。
记者在《意见》中看到，此次提出的六项具体措施，包括完善铁路运价机制、“以地养路”模式和四类铁路经营权、所有权向地方政府、社会资本放开。有些老调重弹，但仍不失新意。
北京交通大学经济管理学院教授武剑红作为铁道领域权威人士，在接受中国商报记者采访时表示：“关于铁路投融资改革的问题已经说过十几二十年了，还需要相应的配套政策出台与之配合。”武剑红认为，铁路投资的门槛较高，民间资本进入将面临很多问题，还需要时间考验以及政策配合。
中投顾问流通行业研究员申正远在接受中国商报记者采访时说：“从3月份铁道部政企分开，到现在‘意见’的出台，整个时间间隔不长，这已经是一种进步。”他看好铁路投融资的进展，认为如何确保铁路的盈利性是吸引民间资本进入的最好方式。
客观而言，这份全文2200余字的文件中亮点颇多，包括多方式多渠道融资、完善运价机制、政策性补贴、盘活铁路用地、提高资产收益、形成建设合力等六大方面。
虽然老调重弹中隐隐有新意，但是最关键的是，如何在铁路系统庞大的债务背后保证盈利，以吸引外界资金的投入。
“其实，铁路系统投融资改革问题已经持续了很多年。”武剑红作为中国铁路系统的权威人士，他在接受中国商报记者采访初始就指出铁路投融资改革进展有限，特别是吸引社会融资进展的程度有限。
根据公开资料，原铁道部从1979年开始便在铁路建设中引进了外部资本。
至1992年8月，原国家计委和原铁道部发布《关于发展中央和地方合资建设铁路的意见》，正式推出铁道部和地方合资建铁路的模式。按照文件规定，跨地区和地区性的铁路干线及重要的铁路支线，都可以由铁道部与地方政府、企业和其他投资者共同投资建设和经营。
而第一条合资铁路为三茂铁路建设，铁路投融资由单一的政府投资模式向合资模式转变。三茂铁路由原铁道部和广东省共同出资修建，横贯广东中部到西部，起自佛山市三水区，终于茂名市。
于1998年4月全线通车的金温铁路是浙江省内的交通大动脉，也是中国第一条股份制铁路。1991年，经原国家计委和原经贸部的批准，浙江省地方铁路公司与香港联盈兴业有限公司成立合资公司建设金温铁路。
而申正远认为，铁路投融资改革是整体改革的一个步骤，所有过程中的一个环节。他认为，以后还有运价机制的改革，多元化经营的改革，将引入市场化的竞争。
铁路投资面临高负债
此次出台的《意见》要求，要确保在建项目顺利推进，投产项目如期完工，新开项目抓紧实施，全面实现“十二五”铁路规划发展目标。
在今年7月24日国务院常务会讨论投融资改革期间，发改委已经将今年铁路投资额度从6500亿元上调到6900亿元。
而在此次《意见》中，特别提到加快“十二五”铁路建设，争取超额完成2013年投资计划。同时，还确认两项计划：2013年铁路新开工项目由37个调整为47个；2014年和2015年铁路固定资产投资将不低于1.4万亿元。此外，还明确“十二五”期间铁路投资计划从2.8万亿元增加为3.3万亿元，并争取“十二五”后两年社会资本投资铁路2000亿元。
根据中国铁路总公司近期发布的数据可以看出，因今年上半年建设资金不足，1月至7月全国铁路固定资产投资仅完成了2617.45亿元，因此，有近4000亿元投资需要在下半年余下的5个月内实施。
根据铁路建设“十二五”规划要求，到2015年，全国铁路营业里程将达到12万公里，而在2012年时，铁路里程只达到了9.8万公里，加上今年规划要新增的5300公里，余下两年时间内平均每年要完工8300公里以上才能完成规划要求。
目前的情况综合而言，负债高与资金不足是铁路项目面临的大难题。
国务院本次召开的会议不仅明确要求超额完成今年的规划任务，更通过《意见》从六个方面进行体制改革，确保铁路建设资金的落实，通过增加铁路的盈利能力、拓宽铁路投融资渠道，放松行业管制、推进铁路市场化的目的，打消市场对于铁路基建放缓的担忧。
从本次《意见》发布的内容和时间来看，国务院正是针对当前铁路基建投资资金紧张、建设速度明显放缓的背景下及时推出《意见》，其目的不仅要确保完成今年预定规划目标，更主要的是要顺利完成“十二五”铁路建设总体规划。
吸引民间资金关键在盈利
在《意见》中，有一个亮点值得关注。《意见》提出，全面开放铁路建设市场，对新建铁路实行分类投资建设。向地方政府和社会资本放开城际铁路、市(郊)铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权，鼓励社会资本投资建设铁路。
同时《意见》明确，鼓励社会法人投入铁路发展基金。这一基金主要投资国家规定的项目，社会法人不直接参与铁路建设、经营，但保证其获取稳定合理回报。
申正远在接受中国商报记者采访时说：“这次的投融资改革意在引用民间资本。”
他认为，除了引进民间资本，另外还要提升铁路的盈利能力。“盈利能力是根本，没有盈利能力谈何吸引资金进入。”
武剑红则认为，民资进入铁路不是没有先例，但是民资进入铁路领域最怕没有话语权。“支线铁路的所有权和经营权鼓励社会资本进入。但是铁路网络是一个全国性的大网络，盈利与否需要从大网络考虑。目前的情况是，调度权掌握在国铁手中，民间资本投资的线路能不能获得公平对待，其他方面是否能做到公开公正公平，这还是未知数。”
这并不是杞人忧天。在几年前，曾经发生过类似的事情，有关民资介入铁路建设失败的例子比比皆是。由于民营资金的投入可谓人微言轻，在铁路经营权上并有话语权。以浙江衢常铁路为例，作为铁道部投融资体制改革试点，衢常铁路是国内首次允许民资介入的铁路投资项目。按照当时的规划，全长41公里的衢常铁路总投资6.751亿元。在2005年项目启动初期，浙江民企光宇集团持股34%，但2006年8月，在其总共投资5000多万元后，光宇集团决定不再追加投资，所持股份逐步降至18.88%，直至2007年9月衢常铁路正式通车时全部退出。
“另外，铁路的资金来源主要是银行贷款和债券。民资很难在这种大投资中具有经营决策和话语权。”武剑红说。
“铁路比较特殊，还具有公益性，国家对铁路的定价具有决定权。能不能盈利，盈利多少，这是民间资本介入很看重的，也是为什么铁路融资改革说了很长时间，仍然没有实质性的进展。”武剑红分析指出。
据了解，“回报不足”是民间资本面临的尴尬问题。铁路行业实行的是财务交叉补贴机制，即各个运输企业将直通运输获得的收入先上交铁路总公司，由铁路总公司根据各个铁路运输企业的清算系数对其进行再分配，此种分配机制直接导致民资企业无法直接获得运输收入，而再分配过程中缺乏话语权，也使企业收入无法真实反映实际的收入和利润。
“而盈利模式、盈利能力则是社会资本看重的方面。”申正远在接受采访时说，“从意见细则中看，能对部分铁路的所有权和经营权下放给社会资本，这本身就是一个进步。但是还需要具体的配套政策，更细节化的政策来引导民间资本的投入。还需要时间来推进改革的进程。”
针对各方关注的话题，在《意见》中可以窥视一番。《意见》明确，鼓励社会法人投入铁路发展基金。这一基金主要投资国家规定的项目，社会法人不直接参与铁路建设、经营，但保证其获取稳定合理回报。此外，为了加强铁路的盈利能力，《意见》提出坚持铁路运价改革市场化，建立铁路货运价格随公路货运价格变化的动态调整机制，并将铁路货运价格由政府定价改为政府指导价，增加运价弹性。同时，支持利用铁路车站及线路周边用地综合开发。
“以地养路”成为新亮点
记者在此次《意见》中发现，除了扩宽铁路投融资体系外，其余五项措施都直指铁路盈利能力。其中提到的“加大力度盘活铁路用地资源，鼓励土地综合开发利用”也是《意见》稿中的一个亮点。
《意见》不但授予铁路总公司以铁路车站及线路用地综合开发权，还要求铁路总公司盘活铁路用地资源并提高其他资产的收益水平；适度提高开发建设强度，原铁路生产经营性的划拨土地，也可采用授权经营的形式加以盘活。
从公开资料可以获悉，中国铁路总公司目前拥有丰富的土地资源，且各地车站也都集中在城市的市中心。
《意见》提出了开发利用授权经营土地需要改变土地用途或向中国铁路总公司以外的单位、个人转让的，可依法办理出让手续。
“涉及到土地用途这方面的‘意见’，可以说是一大亮点。”申正远认为，这对铁路而言是一大利好消息。他指出，如何盘活土地资源，这对于拥有许多土地的铁路系统而言可谓利好消息，但是还需要更具体的政策。
据了解，“以地养路”这个模式，借鉴了香港地铁的经营方式，而香港是目前世界上惟一实现盈利的轨道交通项目。
武剑红认为，从理论上来说，此项改革措施是一大利好，有助于改变铁路总公司的盈利能力。
外界认为，随着相关土地开发建设成果的实现，未来一定会带来丰厚的收入，继而减缓中国铁路总公司的负债压力。铁路周边眼线的土地开发，从理论上看，确实能带来资金保障。但是鉴于城市轨道交通与铁路交通的区别，香港地铁的盈利模式能否拷贝到内地，这还需要时间来认证。“同时，还需要一套相关的配套政策来扶持铁路沿线土地开发。”武剑红认为。
（责任编辑：袁霓）
