雅园新村是东莞唯一的市属廉租房、经适房小区。南方日报记者 苏仕日 摄
上月，国家审计署公布了去年城乡保障房的跟踪审计结果，廉租房一时成为社会关注的热点。日前，东莞市住建局在接受南方日报记者采访时称，东莞的廉租房已经和公租房合并管理，统一归类为公租房，只租不售的公租房是东莞市未来发展保障性住房的主要形式。此外，东莞已经暂停新建经济适用住房，而将其供应对象纳入公租房供应范围。
这意味着，发轫于2007年的廉租房经过5年狂飙突进的发展后，开发热潮已经降至冰点。
【回顾】
廉租房发展
一波三折
千万产业工人在东莞如何有家的感觉？早在2007年以前，东莞政界和社会团体就在提议廉租房试点工作。2007年东莞“两会”期间，《关于建立外来工公寓，实现居者有其屋的建议》由众多政协委员联名提交，他们提议：仿效东莞各镇街建立农民公寓的做法，由政府低价划出土地作为建设新莞人公寓用地。
很快，东莞官方给予了回应，东莞将建设一批廉租房给新莞人租住，让他们有一种家的感觉。
率先着手建设廉租房试点的是长安、大朗、凤岗等镇。2007年5月16日，东莞的首个廉租房社区在石排镇正式动工；10月，位于南城亨美社区的新莞人廉租公寓正式开始入住。出租率在八成以上，受到各界一致好评。凤岗镇新莞人廉租公寓出租率也高达九成以上。
在市属廉租房方面，两会后，东莞很快敲定了市区廉租房试点选址，在五环路边上划地180多亩，建设20多万平方米的经济适用房和12万平方米的廉租房。
2008年3月，雅园新村开始动工建设。根据当时出台的《东莞市廉租住房保障办法》，廉租房租金每平方米一元，市场平均租金城镇为10元/平方米，农村为7元/平方米。
如此低廉的租金，着实让一些低收入家庭为之兴奋。但一扇闸门——东莞户籍，却将新莞人排除在政策之外。
在千套廉租房、经适房交楼之前，2010年4月，第一期保障房进行了选房摇号。由于门槛过高，东莞市属廉租房经适房的申请遇冷，九成房源无人问津。规划了4852户廉租房和经适房，至今提出申请并获得资格的为321户。
与此同时，当市属廉租房成为全社会关注焦点之后，新莞人廉租小区或者公寓却慢慢淡出人们的视线。
2010年，石排镇曾经高调建设的新莞人廉租公寓，被指责只是针对企业白领、技术骨干以及一些小企业老板，不是给新莞人的福利房。石排镇政府相关部门也公开表示，之所以只针对白领和技术骨干，是为了发挥公寓支撑当地工业的发展的功能。
此后的2012年，厚街溪头社区新莞人廉租公寓又被曝出“挂羊头卖狗肉”，该公寓以新莞人廉租公寓的名义建设，但实质上在建设过程中被溪头社区临时更改了用图，变成了村民的集资建房，只给予溪头社区居委会户籍居民购买。此后，该公寓被国土局和住建局叫停。
由于新莞人廉租房和廉租公寓的公益性、福利性被屡次质疑，此后就鲜有新莞人廉租房小区被当作政府部门工作亮点拿来宣传或者推介。
在市属廉租房遇冷之时，顺势而生的是东莞保障住房申请条件开始逐渐放宽。首先，廉租房申请条件中，申请家庭人均收入上限从600元/月提至660元/月。
同时，东莞开始征求有关部门意见，研究转化问题，将新莞人纳入调研对象，放宽受惠人群门槛。
随后，《东莞市公共租赁住房管理办法（征求意见稿）》出炉，市属廉租房、经适房的申请，以公租房形式推出，且放开了申请户籍限制，但是非东莞户籍申请人还需满足缴满3年社保的条件。
不仅如此，今年4月，历经修改久经酝酿的《东莞市公共租赁住房管理办法（征求意见稿）》再度出炉，对于非东莞籍申请公租房的情形，门槛反而进行了提高，外来工必须缴满5年社保才能申请公租房。
“真正需要公租房的外来人员，别说缴满5年，很多人可能连社保都没有。”一位新莞人质疑。缴满3年社保的门槛就已备受争议，5年社保又让东莞保障房申请政策陷入舆论漩涡。
【调查】
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4852套房
仅入住135户
原因：交通太不方便了
雅园新村
8月29日，一场风雨过后，偌大的雅园新村显得有些冷清。自2011年底以来，陆续有135户家庭通过申请成功入住东莞唯一的市属廉租房、经适房小区，然而，在这个拥有4852套房子的小社区里，他们多少还是有些“孤独”。
雅园新村是东莞市重点保障房项目，分两期建设，项目包括廉租房和经济适用房共4852套，2007年10月开始开工，原计划2008年11月30日竣工，实际上已历时近6年。
自雅苑新村开始接受户籍人口申请以来，就一直遭遇申请者偏少的尴尬局面。2011年底，首批130多户廉租房住户入住雅园新村，此后，这座小区就几乎没有再迎来新的“主人”。
杜芳（化名）在2011年申请入住了雅园新村的廉租房。她说，当时，家里人多房少，经济条件又十分有限，恰好政府建起了保障房，于是家里人通过申请，搬进了雅园新村。
不过，住进新房之后，杜芳还是多了一些烦恼。“交通太不方便了。”杜芳说，“基本上到哪儿去都得要转车，上班比以前至少要多花半个小时，弄得我经常迟到。”
杜芳家里的老人更是不习惯小区的新环境。在雅园新村附近，一长排的商铺大门紧闭，到目前仍旧只有药店、水果超市等零星几个店面开张营业。杜芳说，家里老人平日里找不到朋友聊天，就算是出门买菜，也得往返半个小时才能去到附近村里的一个菜市场。
雅园新村门口倒是有一个公交车站，但是只有一路车——由小区开往市人民医院。由于途径的线路比较偏僻，这趟车次常常乘客稀落，小区的住户大多选择走上一段土路，到附近的另一个车站搭乘公车。雅园新村的清洁工老桑说，因为交通不方便，小区里要上班的年轻人，常常早上四五点就起床出门，晚上要到将近11点才能回到家。
杜芳是符合申请条件并且愿意入住廉租房小区的135户住户之一。雅园新村申请遇冷，其实还不止交通和生活设施不完善等原因。
小区物业部负责人顾维民说，入住雅园新村的住户大多是原本就住在周边的居民，而且以老年人居多，许多有意愿入住的年轻人，由于收入等因素，难以符合廉租房的申请标准。当然，也还有些本地人出于面子因素和安土重迁的观念，并不愿从老村里搬出来。
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更名为“人才公寓”
石排新莞人廉租公寓
2008年，石排镇廉租公寓首期正式入伙。当时，120户新莞人美滋滋住进了温暖的“新家”。
2011年，“石排镇新莞人廉租公寓”正式更名为“石排镇人才公寓”。该镇希望通过社会资源整合，优化人才服务体系，吸引更多的高素质人才。
走进石排向西村，在众多厂房旁边，石排镇人才公寓十分显眼。
公寓内不时有人进出，他们都是附近上班的新莞人。公寓实施的是小区化管理，进入都必须登记。公寓一名保安告诉记者，公寓内出租房有两房一厅，也有一房一厅。
王先生是今年才搬过来的，以前他与妻子租住在旁边村民出租屋内。相对而言，住在公寓里还是比较舒服、安全。现在，他在公寓内租了一套一房一厅的房子，两口子日子过得还蛮甜蜜。
王先生告诉记者，目前租住公寓的多为附近上班的新莞人，也有一些在镇内做生意的。“我住的这栋基本都住满了。”顺着他的指向，记者留意到该栋楼房几乎每户阳台都晾着衣服。
从村民的出租房搬到人才公寓，价格方面的确比之前贵了一些，但公寓的小区式管理还是吸引了他。王先生说，像他以前租住在出租屋内，继而搬到公寓的新莞人不在少数。在石排做点小生意的李先生就是其中一个。
李先生给记者算了一笔账，以前租住的出租屋房租每月300元左右，加上管理费、水电费等，一个月下来也要500多元。他现在租住公寓一房一厅，面积40平方米左右，一个月大概要多花200多元。
人才公寓位于石崇现代制造业中心核心区域，是该中心整合升级的重点之一。
“两房一厅的房子已经租完了，现在还有一房的。”在人才公寓租赁中心内，一位工作人员告诉记者，公寓对象为服务于石排镇，并未违反国家法律法规且符合计划生育政策的非莞籍人士。因此，入住公寓的人员必须提供身份证（小孩需交户口本复印件），以及工作证明和居住证。
该工作人员还介绍，公寓月租金为每平方米10元，管理费为每平方米8月元。不过，水电费比外面要便宜得多。
但公寓租住情况也并不十分理想。王先生告诉记者，由于基本都是一家子租住，因此大一点的房子比较受欢迎，最大的两房一厅租住完了也不奇怪。不过，目前公寓的租住情况也不是很理想。他说从楼房后面看就知道了，只要阳台上没有晾衣服的基本没住人。
记者按王先生的指引，绕着公寓走了一圈，发现除了王先生所住的楼房，其他楼房住户数量有明显差距，有些楼房租户甚至只有几户。
在附近工厂上班的陈小姐告诉记者，她就住在村里的出租内，至于为何没搬到人才公寓，租金是主要原因。她说，“一套40平方米的房子，租金就要700多元，压力还是比较大”。
而在附近福隆某公司上班的江女士则说，“我是很想到人才公寓居住，但由于上下班不是很方便，且公寓那边虽然有市场，但没有大型的商业广场，生活也不是很方便，所以只好作罢。”
【部门回应】
住建局：东莞保障房以公租房为主体
东莞市住房与城乡建设局表示，雅园新村是目前东莞唯一由市财政投资建设的廉租房经适房小区，其中廉租房有1564户，申请人群为在本市工作和生活的东莞户籍家庭，目前以市区范围内的家庭申请较多。
而雅园新村所未分配的房源，按照省政府《关于加快发展公共租赁住房的实施意见》有关精神转为公共租赁住房（下简称公租房），这也是东莞市未来发展保障性住房的主要形式。
公租房的供应对象为东莞市中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在本市稳定就业的外来务工人员。符合条件的住房保障对象主要通过申请轮候公租房解决基本居住需求。其中，低收入住房困难家庭优先予以保障，应保尽保。符合廉租住房保障条件的住房困难家庭还可向政府申请房屋修葺、租赁补贴、租金核减等保障方式解决基本居住需求。各类产业园区和企事业单位投资建设的公租房主要面向新就业无房职工和在本市稳定就业的外来务工人员供应。
在筹建方式方面，有政府投资建设、开发项目配建、社会投资建设、单位自筹建设、产业园区和重点产业镇（街）集中建设和利用集体建设用地建设。其中，由政府投资建设的公租房项目应按城市规划设计要求配建商业服务设施，统一经营管理，租金收入和其他经营收入用于公租房建设。
此外，公租房用地会优先纳入土地储备，并落实到具体地块。储备土地和收回使用权的国有土地，要优先安排用于公租房建设。政府投资建设和管理的公租房项目，其建设用地使用权以划拨方式供应；其他方式投资建设的公租房建设用地使用权，可采取出让、租赁、作价入股等方式有偿使用。采取租赁方式的，可按年缴纳土地租金。
【反思】
保障房如何惠及更多低收入群体？
出于多种原因，东莞廉租房申请持续遇冷，重金建设的现代化小区成为闲置的空城，所谓的“保障”也难免成为镜花水月。有人建议，东莞的保障房资源应该合理分配，空置的廉租房可以转为公租房，让更广泛的低收入群体受益。
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廉租房申请为何持续遇冷？
廉租房为何难以真正地起到保障作用？中山大学岭南学院教授林江认为，其中原因之一是，廉租房的申请条件设置得有问题，一些有较强申请意愿的居民并不符合廉租房的申请标准。
林江说，比如收入证明，由于收入本身有一定的模糊性，很多以打零工为生的低收入者，没有稳定的收入来源，没有正式的工作单位，也无法提供合格有效的收入证明，因此，他们可能十分需要被“保障”，但却难以提出申请。
一方面是部分期待廉租房的低收入者被政策“误伤”，另一方面，还有一些本地人因为“爱面子”而拒绝申请廉租房。在记者的采访中，有不少本地人都隐晦地表达了这样一个观点：申请廉租房是件没面子的事儿。
作为老莞人，林江对此情形也深有感触。他说，在东莞，实际上有相当一部分本地人也是城市边缘群体，他们生活非常困顿，但是由于观念问题，他们会认为，住在廉租房就意味着要政府帮助才能生存，这让很多人觉得抬不起头。“他们宁可穷一点，也不愿意住进被标签化的廉租公寓。”
依据东莞相关政策，廉租住房保障包括租赁补贴、实物配租、租金核减和房屋修葺四种方式。如申请入住雅园新村，则属于其中的实物配租方式。而事实上，大多数东莞人更愿意选择房屋修葺和租赁补贴的方式，实物配租绝非首选的申请方式
当然，东莞目前建设的廉租房选址也颇受争议，其一般位于较为偏僻的地带，交通和生活设施也都不够完善，并不适宜居住者生活与出行。
有房地产业内人士表示，廉租房如果无法获得城市内较为中心位置，其交通配套等生活服务设施必然会滞后，生活成本也会随之增高，如果低收入者住进了廉租房，反而增高生活成本，那么廉租房遇冷的情形将不可避免。
除此之外，东莞被摊派的保障房建设数量也相对较大，在这种情形下，如果东莞并未显示出强烈的需求量，廉租房闲置的现象就会显得更加突出。
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廉租房空置资源如何利用？
廉租房申请持续遇冷，面向新莞人开放的公租房数量又显得相对匮乏。东莞自2011年建设公租房以来，近七成是由园区、开发区和工厂企业投资建设，剩下三成、超过1万套的公租房则是由政府投资兴建，但很大一部分都位于松山湖园区。
林江认为，城市新就业职工和从事第三产业的人员，对于住房有着较为强烈的需求，对于他们而言，城中村显得低档杂乱，公寓楼又略嫌开支偏高，公租房相对低廉的租金和较为良好的居住环境，最符合这类城市“夹心层”群体的需求。
大量空置的廉租房资源是否能够得到合理利用？有一种观点是，应该将廉租房转为公租房，提供给中低收入者数量更为庞大的新莞人居住。雅园新村眼下选择的正是这条路径。
对于这种利用方式，也有反对的观点认为，相当一部分东莞人以出租房屋获得收入，而公租房等保障房的低租金显然会“抢走”部分租客，政府的保障房建设难免有“与民争利”的嫌疑。
对此观点，林江认为，政府较多地提供公租房，固然会让部分本地人利益受损，但是，政府不能因为少数人“不高兴”，就放弃这种能够让更广泛的底层群体受益的惠民方式。不过，林江也认为，即便是将公租房转为廉租房，也不能一蹴而就，而是需要有完善而清晰的申请标准，让最需要申请保障房的低收入群体优先获得居住权。
还有一种较为折中的观点认为，东莞的保障房建设应该与产业实际相结合，既方便外来务工群体，又不会与出租房东争利。比如，政府可以收购本地人的出租物业，将其升级改造为保障房予以出租，这或许是一个相对理想的两全之策。
■记者手记
与其漫长等待，不如落实租赁补贴
自2007年东莞开始以“新莞人”的名义建设廉租公寓以来，东莞给外界树立了这样一种好形象——重视和关注新莞人住房问题。南城亨美新莞人廉租公寓的八成入住率，给东莞落实新莞人住房问题开了个好头。然而，一件初衷和开头美好的事情，后续的剧情有时往往出人意料。
随后，部分镇街的新莞人廉租公寓被爆出：公寓里有资格入住的并不是新莞人。
镇街新莞人廉租公寓争议不断，市属廉租房被推出后也如此。基于东莞特殊的人口结构，市属廉租房将新莞人纳入保障对象，被视为理所当然，但事实上，新莞人还是被排除在外。市属廉租房只保障本地人，但由于申请门槛太高，本地人也被挡在了门外。
面对这些质疑，市住建部门又调整了保障思路——将保障房全部转化为公租房，放开对保障对象户籍的限制，新莞人看似有机会住上市属廉租房，但是5年的社保门槛不是容易逾越的。
根据有关规定，符合廉租住房保障条件的住房困难家庭还可向政府申请房屋修葺、租赁补贴、租金核减等保障方式解决基本居住需求。
目前，政府部门对保障性住房的放宽标准也有困惑。而住房困难家庭，特别是新莞人家庭，却要忍受这政策调整的漫长等待，与其让他们继续等，何不用最实在的方式，去落实租金核减、房屋修葺和租赁补贴，真正、及时地发挥保障房的保障性作用？
（责任编辑：秦静）
