——本网记者刘麟专访《邓小平战略设计：共同发展富裕的中国定律》作者张富泉
问：今年是小平老人南方谈话20周年，各方面改革的呼声很高。您的大作《邓小平战略设计：共同发展富裕的中国定律》出版，受到了著名的经济理论与经济政策学家郑新立、陈栋生等的高度评价，学界认为是研究邓小平“两个大局”战略思想的一部力作。很想请您结合谈谈深化改革、如何找准突破口的问题。
答：深化改革确已到了存亡之秋。有种说法叫“改革有风险，不改革有危险”。这句话说对了一半，不改革的确很危险。但只要按邓小平“两个大局”战略顶层设计办，坚持走中国特色社会主义市场经济改革之路，像1980年开启财政承包制那样，选准打破坚冰的突破口，形成倒逼机制和骨牌效应。这样的改革就决不会有风险。因此，深化改革只能搞突破式跟进，而不能搞平面式推进。
问：为什么要搞突破式跟进，而不能搞平面式推进？
答：我们的改革走过了30多年，这是三十而立的成熟经验与教训。选准重点领域与关键环节实施改革新突破，哪些该改哪些不该改，洞若观火一目了然；而且不该改的想改也改不动，该改的不想改也拦不住。像住房制度改革，可谓是典型的“无心插柳柳成荫”。主要就得益于地方财政承包制的突破，加之后来分税制改革再突破，强化了地方开源节流机制，结果带出来这一改革，很快发育出全国房地产市场，成长为经济增长的重要生力军。有人说，自分税制改革后央财不再差钱，也就不再有改革新突破，“两个大局”战略转换也迟迟不到位。结果造成地方无序竞争越演越烈，房地产价格越抬越高，基于民本民生基本利益考虑，中央不得不出台强力措施。这就说明，深化改革确已十分紧迫，不改革就有葬送整个改革前程的危险。
问：在重点领域与关键环节选准改革突破口，真是太重要了！
答：的确如此。在新形势下深化改革开放，尤需选准改革突破口，搞重点突破跟进式改革，切忌平面推进式改革。如果不经认真调查研究、反复论证，忽视微言诤言忠言，乱改乱动乱来，听任部门借改革之机坐大，甚至轻信不怀好意的政治骗子乱开药方，不仅无助于解决改革发展中的问题，还会把整个改革成果给葬送掉！吴敬琏老前辈说，十六届三中全会决定很重要、内容很好，但是后来没有执行得很坚决。这里的原因，我看恐怕主要是分税制改革还不完善，“两个大局”战略还没转换过来，在东、中、西非均衡区域无序竞争条件下，各个省级财政体利益分割，全国市场统一都实现不了，完善中国特色社会主义市场经济体制谈何容易？这时即使出于求稳怕乱，再好的改革方案也只能暂时搁一搁。其实，此后的改革并没有停顿过，平面推进式改革比比皆是，不少改革还照搬了西方作法。但几乎每一项改革，基本上都是部门坐大，权越来越重、利越来越大、行政掌控的资源越来越多，不正之风和腐败问题越来越严重。换言之，改革不是重点领域与关键环节突破式跟进，结果大量不该改的改了，不能照搬的给搬进来了，市场化改革离市场越来越远。老百姓不认同这些改革，改了也不把它视为改革罢了。
问：前不久，国务院提出了理顺五大关系、深化八项改革的总部署。你看要怎样实现重点领域和关键环节的突破？
答：邓小平是中国改革的总设计师，这个举世公认的称谓自有他的道理。怎么在新形势下寻求深化改革的新突破？我看还是要按邓小平设定的战略路径走，还是要从财政分配改革上力求新突破，也就是按国际惯例来完善分税制，结合国情实行区域财政横向均衡制度，以促进“两个大局”战略大转换。因此，我们寄希望于财政，要像上世纪80年代初搞承包制那样勇于担当，在国务院正确领导下，深刻领会“两个大局”战略内涵，在完善分税制改革上做出更大成效来。按吴敬琏老前辈的说法，就是要搞法治的市场经济，通过完善分税制把央地及地方与地方的财政关系理顺，让依法治国、依法执政的理念，落实到财政分配设计的起点和依法理财的全过程。
问：为什么要寄希望于财政？如何在新形势完善分税制？你能不能给谈个具体方案或什么的？
答：经济政策的核心是财政政策。这一客观经济规律告诉我们，深化改革必须寄希望于财政，需得财政部发扬连续作战的作风，继续当好改革突破的领头羊。因为不管怎么改财权都是一般大，寄希望于财政部靠得住也最现实。至于提出个完善分税制的方案来？你上面说的《邓小平战略设计：共同发展富裕的中国定律》这本书，实质上就是“两个大局”战略设计的系统研究，又是改革开放比较系统的论述，也可谓是实现改革新突破的某种备选方案。说它可作为一种改革选择，主要是对完善分税制提了两点合理意见：一是改变按财政供养人口计算地方财力的传统作法，实行与国际接轨按常住人口计算地方财力的“标准人”分配；二是改进财政转移支付操作方式，实行央财纵向转移支付下的区域财政横向均衡制度。
问：什么叫“标准人”分配？什么叫区域财政横向均衡制度？
答：按“标准人”分配，这是适应改革开放新情况的必然要求。公共服务均等化意义上的财政均衡，就是地方政府间人均财力的均衡。这里的“人均”按国际惯例是要按常住人口计，但由于目前的分税制建立在财政大包干基数上，计算地方财力也套用了原来按财政供养人口计的方式。这就势必带来“劳动承接、户籍拒绝”的候鸟型农民工现象等问题，使得在常住人口统计中，不可避免地出现创造财富外溢或享有公共服务外溢等非真实因素。比如，广东省东莞市2004年到2007年户籍就业者人口负担比率一直为1:1.6，而外来劳动者与暂住人口(2007)之比为1:1.03；也就是说户籍人口每百位就业者需负担60个附加人口，而外来“新莞人”每百位就业者只要负担3个附加人口。这说明外来劳动力为东莞创造了巨大财富而把附加人口负担大量留在了内地。以该市2007年外来劳动力539万人占其就业者83.5%测算，当年为东莞市创造的GDP高达2632亿元、财税总收入396亿元和出口额503亿美元。另一方面，也是由于按财政供养人口计算地方财力，外来劳动者创造这么多的财富，就不可能有很多留在东莞市，且其接纳外来常住人口还会造成公共服务的外溢。像这样剔除出诸如此类的财富外溢或公共服务外溢后的真实的常住人，就是我们所说的常住人口“标准人”。因此，按“标准人”分配实际上就是要与国际标准的分税制接轨，求得按真实的常住人口实现政府间财力均衡与公共服务均等化。但这种“标准人”公式化分配，在我国只能选择在起点相同的竞争区域中进行，这就要实行区域财政横向均衡的制度。
问：按国际惯例实行常住人口“标准人”分配，为什么要在区域财政横向均衡制度下进行？
答：中国有13亿人口，需明白“众养则患、用之则昌”的哲理。过去搞计划经济由国家统包统揽，国民经济走到了崩溃边缘，若再大包大揽回到另一种形式的大锅饭上去，到头来恐怕也不会好到哪里去。事实上，中国特色市场经济特就特在以公有制为主体，与西方国家最大不同就是多有了地方政府参与经济。而西方市场经济是在生产资料私有制条件下，其企业与个体作为市场竞争的主体，联邦政府财政均衡是要通过公平分配维持市场竞争的秩序，地方积极性与否并不影响到企业与个体的自由竞争。可见，采取与国际接轨的常住人口“标准人”分配，在我国基于地方竞争发展的积极性，决不能照搬西方财政“大锅饭”体制，而只能选择在区域财政横向均衡制度下进行。加之地方参与经济是为财税增收，其竞争行为不像企业和个体追求利润最大化，而是GDP崇拜与追求增值税的最大化。事实上，实施第一个大局战略正是国民经济薄弱时期，让沿海率先开放发展先富起来，主要就得益于财政承包制调动了地方发展积极性，放开放活了GDP崇拜的一群“脱缰野马”。然而，这种无视经济效益、无视环境影响及过度资源消耗的无序竞争，也不可能长期持续下去，任马由缰延续时间过长的最终结果，将要付出经济社会生态问题越来越严重的“跑死马”的惨痛代价。因此，在实现基本小康进入新世纪之后，就要给这群地方竞争发展的“脱缰野马”套上缰绳，即要通过完善分税制改革的新突破，借以发挥财政分配、调节和配置的扛杆作用，从而把东、中、西区域非均衡的省级财政体的无序竞争，引导整合为一组趋同俱乐部区域公平有序地竞争。
问：这样完善分税制与邓小平“两个大局”战略有没有必然联系？在我国构建一组趋同俱乐部区域能行吗？
答：这就是中国改革总设计师邓小平的过人之处，“两个大局”战略顶层设计的奥妙所在！小平老人对中国改革做出“两个大局”及“三步走”的战略设计，还在1979年他就提出“到本纪末达到小康水平”，后来又提出“三步走”的战略目标，即“第一步在八十年代翻一番”；“第二步是到本世纪末，再翻一番，人均达到一千美元”；“更重要的还是第三步，在下世纪用三十年到五十年再翻两番”。怎样实现这“三步走”的战略目标？他很有预见性地提出：“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是个大局。那时沿海也要服从这个大局。”在这个“两个大局”战略的著名论断中，邓小平用了“反过来”这个很重的词，就是提请大家要及时实施“两个大局”战略大转换，也就是要遵循区域非均衡与均衡发展相辅相反的规律，适应转向内地第二个大局战略与促进区域协调发展的要求，对非均衡区域规划与非均衡区域政策来个大反转。具体说来是要在东、中、西纵向非均衡区域基础上合纵连横，以珠三角城市群横向连接长江中上游地区、以长三角城市群横向连接黄河中上游地区、以环渤海城市群横向连接黄河下游和华北东北等地，分别构建粤闽琼湘鄂赣桂渝云贵川藏12省(市区)的泛珠三角、沪苏浙皖豫陕甘宁青新10省(市区)的泛长三角、京津辽黑吉鲁冀晋蒙9省(市区)的大环渤海等三大横向财税区；依托这三大财税区作为地方预算分配的三个单元，实施区域财政横向均衡制度下的省级“标准人”财力均衡。这样构建沿海帮助内地共同发展富裕的三大财税区，泛珠三角、泛长三角和大环渤海就是中国特有的一组趋同俱乐部区域。
（责任编辑：尹彦宏）
