“扩容提质危与机”系列报道⑨
由南方日报推出的“扩容提质危与机”系列报道，深入观察粤东西北地区新一轮城市化进程所面临的严峻挑战与历史机遇，在粤东西北各地都激起了热烈讨论。在感受到扩容提质紧迫性与必要性的同时，读者和网友也发出了各种追问：粤东西北各地级市城市化水平不同，其扩容提质的侧重点有何差异？不少城市正在推进的撤县设区，对于扩容提质能否起到明显效果？各地积极培育的新城区，怎样才能集聚人气？
带着这些话题，南方日报邀请到省政府参事、省委党校经济学教授陈鸿宇，省社科院区域竞争力研究中心主任丁力，省城乡规划设计研究院总规划师马向明，广州市社科院区域经济研究所所长白国强等专家，为读者释疑解惑、为粤东西北加快发展把脉支招。
有序引导，避免旧城空心化
人口转移
既要有序地引导旧城人口有序向新城迁移，也要努力为旧城区的市民保留和提供更好的公共服务
南方日报：粤东西北地区既有湛江、汕头这样城市形态比较成熟的地区，也有云浮、汕尾这样建市较晚、城市基础还很薄弱的地区，它们扩容提质的主要任务有哪些异同？
陈鸿宇：和珠三角相比，目前粤东西北所有地级市主城区的经济总量和发展空间都比较小，缺乏辐射带动全市各市县（区）经济社会发展的实力。因此，只有扩大主城区的规模，做大主城区的经济总量。
由于粤东西北各市的发展水平存在差异，像汕头、湛江、韶关这些城市化起步较早的老城市，主城区的工业化和商业都有一定的基础，一方面必须解决老城区过于狭小、生活质量不高的问题；另一方面又必须通过建设新城区来拓展生产、生活空间。因此，要兼顾旧城再造和新城建设的关系，既要有序地引导已经过于拥挤密集的旧城人口有序向新城迁移，也要努力为旧城区的市民保留和提供更好的公共服务。
云浮、汕尾这类新兴城市，共同特点是依托原来的县城形成了地级市，主城区的交通、供水供电等基础设施和教育、文化、医疗卫生等基本公共服务相对薄弱，很多方面还带有由乡村向城市过渡的痕迹，城市管理水平还有待提高。对于这一类城市，要把城市基本设施建设按照现代城市的标准进行规划，推进基础设施建设，使城区的市民和周边的农民都能感受到城市生活方式的好处。
白国强：作为城市化水平、城市基础设施建设差距明显的两类地区，其扩容提质的侧重点和具体运作方式应该有所区别。像湛江、汕头这些城市形态比较成熟的地区，部分城区历史悠久，有一定的文化积淀，但往往也破旧不堪，在加快新城建设的同时，旧城更新的任务也不轻。因此，在扩容提质的过程中，要充分利用好这些城市在城市规划、建设与管理的经验优势，努力协调好新城建设与旧城改造的关系，保护好有纪念意义的历史文化街区，避免旧城区的衰败和空心化；在新城的空间扩展上，要充分估计旧城的发展形态，形成组团式的布局，避免摊大饼式发展。而对于云浮、汕尾这样建市较晚、城市基础还很薄弱的地区，要依托原有城区的发展，拉开城市建设骨架，扩大城市规模，增大城市容量，提高城市的承载力和集聚力，努力实现城市产业发展、环境质量、居住条件、风貌特色、管理服务等方面的全面提升。
马向明：粤东西北不同城市发展目标是有差异的，但扩容提质总目标应该是通过城市建设，释放经济发展动力，解决区域发展不平衡的问题，这类似于上世纪90年代珠三角城市通过城市发展带动区域增长。
切忌不顾实际跟风
撤县设区
在粤东西北地区工业化基础还很薄弱的情况下，要警惕出现“伪城镇化”的现象
南方日报：目前不少粤东西北城市都在谋划撤县设区，您怎样看待这一趋势？
白国强：撤县设区工作有一定的现实必要性。一是整合城市发展空间的现实要求。客观上许多粤东西北县或县级市与其地级市城区在发展空间上已经连成一体，城乡规划、建设和经济社会一体化发展的要求比较迫切；二是有利于增强地级市城区的城市承载力和辐射力，推动所在县（或县级市）的城市化进程。三是有利于统筹城乡一体化发展。四是有利于增强城市经济发展的动力。但是，撤县设区也有一定的局限性，行政区划的调整往往会失去一些跟行政区名称相关的地方文化品牌，影响当地历史文化、社会风貌及地域知名度，是一种当地无形资产的损失；而更为重要的是，在行政区划调整的过程中，不同利益个体在行政权力、公共资源配置、个人升迁与去留等问题上的博弈，也极易造成地方资源的浪费和流失。若涉及到机构合并、职位调整等也会出现较长的工作磨合期。因此，撤县设区有利有弊。
马向明：县改成区有几个好处：第一是城市对于改区以后的单元基础设施建设和产业协调能力更强。第二，改完区以后很多区是并到地级市中心城市，这对吸纳人才是有好处的。第三是市里要重点统筹一些事情的时候，设区以后全市可以集中更多的财力和更雄厚的经济实力来对外竞争。
要注意的是，如果城市实力不够，对于这么大的管辖范围，有没有足够的人力、财力和资源来应对？如果城市空间尺度拉得很大，可能会带来建设分散的问题，对政府管理能力提出了更高的要求。如果不能很好地组织管理资源，可能不能集中力量办事情，而是被更多城市单元牵扯精力。
丁力：撤县设区是不是就能加快城镇化步伐？我认为不一定。在粤东西北地区工业化基础还很薄弱的情况下，要警惕出现“伪城镇化”的现象。所谓“伪城镇化”，就是给农民换了个户口本，但是他的生活方式、生产方式都没有变。粤东西北的落后，核心问题是工业化水平偏低，工业化和城镇化没有形成良性循环。现在的问题是，粤东西北一些地区没有耐心推进工业化，而把更多精力放在三产、城镇化这些表面文章上，结果成了空中楼阁。当务之急还是抓紧推进落后地区的工业化。
陈鸿宇：一切都必须从实际出发，不搞一刀切，更不要一风吹。如果主城区周边的一些县本身城镇化水平不高，产业结构还是以农业为主，就不必单纯为了扩大市区面积而撤县设区。
产业园区城市有机融合
新城发展
广东的城镇化和工业化之间的关系，走的是一条很曲折的道路
南方日报：当前粤东西北地区建设的新城，普遍面临着人气不足的问题，有的地方更像工业园而不是新城区，您认为为什么会出现这种局面？
陈鸿宇：广东的城镇化和工业化之间的关系，走的是一条很曲折的道路。一开始是“产镇融合”，产业和镇区融合起来，每个镇、每条村看起来都是居民区，又都是工业区，住宅旁边就是工厂。后来是“产园结合”，将制造业集中在工业园区，除了外来工集体宿舍之外，和一般的居民区就分开了。产园结合有利于制造业集聚，但是服务业发展不起来，也难以留住人才。现在广东还有相当多新区新城是这种模式，这样不利于城市的发展。
理想状态是产业、园区、城市三者的有机融合。一是要统筹做好园区规划，将企业选址、新型城镇化、解决三农问题和环境保护有机结合起来。二是要以人为本，园区建设、企业发展、农村发展都需要人，其中也包括被征用土地上的农民，要平等地赋予农民参与城镇化建设的主体地位，不能把他们迁走了事。第三是要在园区建设中把优质的公共服务资源同步配置到园区里面来，在产业集聚的同时集聚人口，发展城市服务业。
白国强：要避免新城变成空城，首先要确立合理的城市发展战略定位，科学预测城市扩展的规模和空间发展方向，多从产城融合思路上来考虑城市的功能配套；其次，要努力促进城市扩展与人口分布的动态均衡，充分考虑人口城市化进程的空间分布均衡，按照人口总量和结构等不同维度整合城市的功能配套；再次，要从新城人口的生活配套及公共服务的需求出发，加快完善各种生活设施和公共服务，使新城既能安居又能乐业。
丁力：我觉得粤东西北的工业化、城镇化不能急于求成。工业化是城镇化的基础，但必须要有一个培育期。粤东西北工业化的发展，关键仍在于政府如何引导。对于腾笼换鸟，我们应该有新的理解，不仅是产业转移，还要考虑怎么利用珠三角的市场、资本、信息等资源，反哺周边地区的发展，从而建立起先富带动后富的机制。
扩大主城区
公共服务范围
善待农民
要让农民平等地参与到发展进程中来，要把善待农村和农民作为扩容提质的基点
南方日报：随着扩容提质的推进，粤东西北不少农民将转变为市民，怎样让他们也实实在在分享到城市化的好处？
陈鸿宇：要让农民平等地参与到发展进程中来，要把善待农村和农民作为扩容提质的基点。
现在粤东西北地区的基本公共服务水平并不是很高，这就意味着使农民成为“市民”的成本没有珠三角地区那么高，所以就不必设置太高的“门槛”，应该允许当地农村居民自由迁入迁出地级市主城区、县城区和镇区，扩大主城区的公共服务范围，在粤东西北各市取消市民和农民身份上的区别。我在粤西、粤东一些地方了解到近年来有些市、县（区）的城镇化率在下降，住在城区（包括县城和镇区）周边的好些农民不愿意进城区当居民，他们觉得自己在乡村有房子住，离城区也很近，骑摩托车很快就能过去，从事农业也有前景，没必要住在城里。所以，并不是把农民赶到城市里去住，把农地都搞成住宅区才是扩容提质。相比珠三角，粤东西北更应该加快把农民变成市民的步伐。
至于偏远山区农村和粤东粤西的纯农村，剩余的农村劳动力还是需要离开土地进城务工的，政府就应该为他们提供更高水平的公共服务，如为他们提供廉租房、子女义务教育等服务。
白国强：从农民变成市民，意味着这部分市民也应同城市其他市民一样享受到城市化的好处。从“分蛋糕”的实际操作层面上说，与其他城市市民一样，首先要能享受到基本的民生保障。政府财力要努力保住“底线和基本的民生”，如着力解决基本的医保与养老、基本的住房保障、消除贫困、义务教育及其他基本的基础设施（如行路难等）问题，提高基本公共服务产品的可及性和普惠性。从“做蛋糕”的层面来说，还是要大力发展经济，不断壮大地方财力；进一步加大国家及省对粤东西北地区的财政转移支付力度，努力使粤东西北地区的基本民生能达到国家对中西部地区民生保障的水平；进一步加大珠三角对粤东西北的帮扶支持力度，逐步缩小地区发展差距。
（责任编辑：王姣雁）
