创建 2013年3月25日，浙江省嘉善县新城区城乡结合部一片盛开的油菜花和不远处建设中的高楼群组成了一幅油画般的美景。
“镇改市”or“县辖市”
时间拉回到九年前的一天，以原国家体改委农村司为主体成立的小城镇改革发展中心(现更名为国家发改委城市和小城镇改革发展中心)在北京主办“小城镇发展改革试点工作座谈会”，发改委规划司也参加了会议。国家发改委副主任朱之鑫在会上作了题为《用科学发展观指导小城镇试点健康发展》的重要讲话。后来，这次讲话以发改委文件形式印发给各地。在那天的会上，不少小城镇的“当家人”踊跃发言。
1995年被国务院十一个部委列为全国小城镇综合改革试点镇的浙江龙港，在1984年建镇初期只有5个小渔村，6000人口，人均收入401元。实施小城镇综合改革之后，情况如何呢？龙港镇的书记称，龙港镇利用改革试点的政策，改革了行政管理体制，精简了机构人员，建立了镇级金库，争取到了县级经济审批和管理权……改革试点十年，镇的财政收入达到了4.02亿元，居民人均收入6667元，人口达到20万，已经成为了“小城市”。
也许龙港镇人并没有想到，虽然自己所在的“小城镇”早已具备了城市的规模，而且在2010年底还成为了浙江省首批27个小城市培育试点镇之一，但“镇政府”的牌子仍然没能够换成“市政府”的牌子。
撤镇设市为哪般？
去年底，浙江日报官方微博宣称——“浙江部分镇有望升格为‘市’”，又给龙港镇等实力强、人口多、城区面积大的浙江中心镇带来了新的希望。在12月25日召开的浙江省小城市培育试点工作现场推进会传出消息，“浙江初步考虑建立小城市试点镇用地指标单列制度，争取国家在浙江率先开展撤镇设市试点，将条件具备的镇升格为小城市。”
尽管坊间流传，浙江这27个试点镇中，将有一小部分会在今年内实现“撤镇设市”，但《小康》记者在浙江采访了解到的情况是，虽然浙江省以及各个试点镇在全国率先做出了许多有益探索，但目前这些镇升级为小城市并没有明确的“时间表”。
自从1995年国家开展小城镇改革试点以来，小城镇在发展过程中不仅积累了经验，也面临着一些“成长的烦恼”，同样是在2004年召开的那次“小城镇发展改革试点工作座谈会”上，浙江一个镇的书记就提出，“管理体制恐怕还得要改。80、90年代前期环境宽松，基层创造出许多改革发展经验，现在一级压一级，压得很死，下面喘不过气来，小城镇发展应有一个更宽松的环境。”
浙江柳市镇的书记反映说：“我们改革的一些措施，实际上还没有完全到位，而且也很难到位。真正有权的是县一级政府，我们作为一个镇，在县一级很接近的地方，你想要分到多少的权利，是不大可能的。中央文件到地方，一级一级在变味，而到位之后又重新往回收。”这位书记举例称，比如教育，浙江省发文件，实行垂直管理，所有的中小学校长都收到市教委去了，但学校的债务、职责还是镇里的，“规划也是这样，任何一级政府都讲规划是龙头，既然不是县一级的行政的区划，你就不能单独做规划。土地更不能说了，这次政策又来了一个，县一级土地局局长都要垂直管理。我们也想通了，好多事情还得靠关系，不要讲什么权力，能够争取实惠就可以了。”
应付上级的达标考核，使小城镇政府不堪重负；政府管理体制改革还急需深化。类似的问题不仅仅在浙江呈现，其他地区亦是如此，安徽一个镇的党委书记说，“我们现在的工作主要分四块，首先是财政增收，我有800多人涉及财政收入，这个事要不要帽子无所谓，你本身不搞好，就没有帽子。第二稳定，而且是最操心的。第三是应付各种达标检查。最后才是自谋发展。”河南的一位镇长也明确提出了“权力日益集中于上层，工作却不断下放于基层”的问题……而除此之外，大家发现，小城镇培育发展过程中还存在着形象工程、政绩工程以及户籍制度改革等问题。
昔日座谈会上，书记镇长们提出的这些问题在近期出版的“城镇化与社会变革”系列丛书中被披露。
从过去到现在，再看未来，中国推进城镇化最大的难点在哪里？在这套丛书的主编、城市化问题专家、国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁看来，最大的难点在于制度障碍，只有通过改革，才能破除传统体制对城乡和城镇间要素的约束和限制，城镇化带动内需增长的潜力才能得到真正释放。
“镇改市”的浙江模式
从“镇”到“城”的概念转换中，当地的城市形态发生了何种变化？《小康》记者深入东阳市横店镇、义乌市佛堂镇、德清市新市镇、奉化市溪口镇、嘉兴市王江泾镇等多个小城市试点镇进行采访，冀望勾勒浙江各地由镇到城的变化轨迹。与此同时，探索当下城镇化过程中面临的难题与挑战。
小城市培育试点，浙江延续了之前“强镇扩权”的方向，并加大了力度，在地权、财权、事权方面出台一系列配套政策，比如：
在地权方面，给予试点镇倾斜机制保障，县里支持试点镇用地，安排一定数量的用地计划指标，单独切块，直接下达到试点镇。有的甚至直接从所辖市的指标中下达。仅2012年27个县(市、区)实际给予试点镇建设用地指标14599亩，镇均540亩。
在财权方面，试点镇全面建立一级财政体制。有22个县(市、区)对试点镇实施了财政超收100%返还，土地出让金净收益、城镇建设配套费实现了100%返还，仅2012年就返给试点镇42.8亿元。而2012年10亿元省级专项扶持则撬动了279亿元的地方财政配套资金，拉动了1229亿元的全社会投入。
在事权方面，一方面提高领导职级高配增强统筹协调能力，27个试点镇的党委书记职级高配全部到位，其中17个高配为县(市、区)委常委；11个镇长实现了职级高配，2012年新增4个。另一方面下放行政审批、执法等多项权力，镇均拥有可直接行使的执法事项346项。
简政放权之后，浙江27个小城市试点镇展现出的活力令人吃惊。
浙江省发改委公布的数据显示，2012年试点城市保持了“镇均投资29.8%的增长、GDP13.7%的增速、财政12.6%的增收、城镇化2.9个百分点的提升、非农从业人员1.7个百分点的提高”的发展态势。
但与此同时，我们在采访中发现，浙江小城市培育目标中想要解决的土地稀缺的制约、人才的匮乏、城市文化塑造等仍是普遍存在的难题。浙江省决定把对小城市培育的时间延长三年，这对于各试点镇来说是一大利好消息。
但由此亦引发了对于城镇化的进一步思考，浙江区域与城市发展研究中心教授陈建军认为，发展什么样的小城市？孤立的、离散的、碎片化的小城市，还是发展连续的、集群的、有机联系的小城市？是小城市发展能否成功的关键。他由此建议，不仅要重视一个个特定城市的建设，更要重视城市体系的建设。北京航空航天大学教授姚中秋则建议，应当把工业强镇设立县辖市作为行政区划改革的突破口。也即，把这些镇设立为建制市，赋予其以建制市的政策。在他看来，重构市制乃是本轮城镇化的关键。而市制重构的突破口，在设立“县辖市”。(记者 鄂璠)
（责任编辑：袁霓）
