今年以来，多起涉及新农村建设工程施工合同纠纷的案件，引起了三水区人民法院大塘法庭法官的注意。
这类经济纠纷都极为相似：原告无一例外是被长期拖欠工程款的包工头，而被告则都是工程招标主体的村小组和村民。施工方指责村民“老赖”、挑剔，村小组则埋怨工程拖沓、质量“豆腐渣”。
这一连串的“罗生门”案件背后，是包括三水在内的众多地方遭遇的普遍性问题：新农村工程从招投标到验收环节，缺乏有效的机制和细则予以规范，加之合同条款普遍模糊、乡村人情关系复杂等因素，令案情更为纠结。
有法律界人士表示，规范新农村工程的各个环节，并强化政府的指导监控角色，有助于新农村建设下一步的推进，也有助于农村社会的稳定发展。
记者近日从三水区相关部门获悉，三水即将在试点的基础上启动农村综合体制改革，并有意从加强农村集体资产、财务监管和规范运作等层面，为包括上述问题在内的农村问题破题。
为此，记者从最初的招投标到最后的工程验收，重新梳理相关案件的来龙去脉，寻找个中症结所在，或可为今后新农村建设、农村综合体制改革的开展以提供镜鉴。
祸起不规范的招投标
据知情人士透露，在大部分农村建设工程中，一般承包人都没有相关的建筑资质，且发包较为混乱，多重转包现象比较普遍。有的虽然由有建筑资质的公司承包了工程，但实际上只是承包人借用了某间公司的名义，实际的施工方仍是“杂牌军”。
时间回溯到6年前。2007年，为落实中央关于社会主义新农村建设的方针，三水出台了一系列关于推进新农村建设的措施和文件。此后四年里，与全国许多地方一样，三水的新农村建设进入高潮，全区714条自然村，有420条村成功创建成社会主义新农村示范村或达标村，走在珠三角乃至全省的前列。
大塘法庭所接触到的新农村工程纠纷案件也在此列。审理完这系列案件后，该庭的法官发现，这些工程后来出现的矛盾和纠纷，其实从最初招投标起，就埋下了伏笔。
按照《三水招投标管理办法》规定，所有建设工程必须依法进行招投标。其中，镇级所属投资占主导地位的项目招标，工程类施工100万元以下的项目招标，可在镇级建设工程交易服务点进行，并同时在区集中交易机构网站进行信息发布。在三水区建设工程交易中心的官网上，大部分工程项目的招投标各项明细大多清晰呈现。
“但实际上，有不少村的工程牵涉费用不大，基本没有做得很规范，”据区法院相关负责人介绍，一些自然村的新农村工程不过就是在村里显眼的地方提前发份公告，好让施工队前来咨询。“像今年一起有关芦苞独树岗村委元北村小组的诉讼，所谓的工程的投标会议就仅仅设立在该村的祠堂，缺乏必要的第三方监督和资质的审定。”
招投标的不规范并不止于此。据知情人士透露，在大部分农村建设工程中，一般承包人都没有相关的建筑资质，且发包较为混乱，多重转包现象比较普遍。有的虽然由有建筑资质的公司承包了工程，但实际上只是承包人借用了某间公司的名义，实际的施工方仍是“杂牌军”。
在今年年初曝光的大塘镇岭东村新农村建设“豆腐渣工程”事件中，该村的工程原是由南海人梁某中标，但实际上梁某却将工程转包给湖南籍的曾某。“一些农村的观念还比较保守，对外省人不太放心，往往倾向于将工程投给本地人，但这种工程一般本地人不太愿意亲自操刀，所以又会私下转给一些要价更低、但质量欠保障的外地施工队。”上述知情人士介绍。
层层转包往往容易滋生纠纷，但对于这种现象，村民和村小组大多默认处之。区法院相关负责人分析，一是由于农村低于100万元的工程利润往往不高，很难吸引到有资质的正规公司参与；二是由于工程的部分款项需由村来负担，所以村小组常常会打起“小算盘”，重价多于重质，尽量压低价钱，以免影响村集体的分红。
“蒙查查”的额外工程
合同之外的临时新增工程，更成为双方矛盾的纠结点。在大塘法庭受理的新农村工程纠纷案中，几乎都存在村小组在工程合同签订后，临时要求施工方新增部分工程的细节。施工方往往不情愿，为压低成本，就会从中偷工减料。
从法理上讲，这些案件中，原告的施工方多为不具备法定建设工程资质的个人，根据相关法律规定，其与村小组签订的建设工程合同应视作无效。尽管合同无效，但村小组因合同实际获得了建设工程的成果，所以也应履行支付工程价款的责任。
“但现实情况是，这样的合同会为双方维权都带来困难。”区法院相关负责人坦言，由于双方签订的合同内容过于简单，有些合同甚至连约定工期、违约责任，以及有关工程质量所需达到的标准等建设工程合同中至关重要的条款都没有提及，这些内容的缺失也成为日后纠纷的焦点。
在岭东村的“豆腐渣工程”一案中，尽管村民对工程的水泥质量存在质疑，但由于合同上并未对工程质量和违约责任明确规定，且村中的监理也未能对混凝土等是否符合要求作出判断，致使施工方以工程质量要求不高、且村民拖欠工程款为由，一直拒绝返工。
合同之内尚如此，合同之外的临时新增工程，更成为双方矛盾的纠结点。
在大塘法庭受理的新农村工程纠纷案中，几乎都存在村小组在工程合同签订后，临时要求施工方新增部分工程的细节。“这会将问题变得复杂，比如说在铺设村道时，刚好经过村民的房前，有村民就会要求施工方顺便将自家的一些工程也完成，而施工方往往不情愿，为了压低成本，有时就会从中偷工减料。”知情人士透露。
更为激进的，有些施工方因坚决拒绝额外工程要求而与部分村民产生激烈的争端。在芦苞镇四联村委会岗头村小组的新农村工程案中，施工方谭某就因为额外工程的问题与该村村民发生肢体冲突。后来，村小组为了不得罪本村村民，就以种种理由故意拖延施工方的工期和工程款。
在上述法院相关负责人看来，此类案件的症结在于，双方对于临时新增工程都比较“蒙查查”，欠缺一定条款或证据来约束和确认双方的行为。施工方自身对这些额外任务的记录和结算，也缺乏足够的重视。
像岭东村的施工方曾某对合同外工程的用料、水泥标号、厚度等重要数据都记录不详，也没有及时让村小组确认工程的进度。“这就很容易落下话柄，在施工方黄某诉南山镇长江股份合作经济社一案中，工程完结后被告就以原告增加的工程未经村小组表决同意为由，拒绝支付增加的工程款。”
此外，这些模糊的额外工程还存在较大的寻租空间。2010年，媒体就曾曝光乐平镇范湖村委会梁村的新农村工程存在虚增工程的问题，村民怀疑有村小组干部涉嫌从中受贿。后经镇纪委介入调查后证实，村小组长梁某及村民代表违反镇建设工程招投标有关规定，未经召开村民会议等任何程序，擅自虚增了34项工程，近20万元。
“谁来验收”致僵局
当这类案件前面环节所积累的问题无法及时发现解决，而终端的工程验收阶段又遭遇到验收主体不清、验收程序不透明等问题时，施工方、村小组、镇政府之间的关系就极易陷入僵局。
“究竟谁才能确认验收合格？”当这类案件前面环节所积累的问题无法及时发现解决，而终端的工程验收阶段又遭遇到验收主体不清、验收程序不透明等问题时，施工方、村小组、镇政府之间的关系就极易陷入僵局。
按照双方最初的合同约定，项目施工期间并不付款，镇、区工程补助款在工程完成验收合格后一月内付清，属于村小组应付的部分则以3：3：4的比例分两年还清。但实际上，当施工方拿着镇政府出示的工程验收合格书去追讨村小组拖欠的工程款时，村小组却往往以未签名确认为由，拒绝支付剩余的工程款。
“此类案件中都出现不同程度的工程质量问题，所以村民大多不肯签收。”有法律界人士指出，作为招标的主体，村小组承担主要的验收责任，但事实上受限于专业知识的缺乏，大部分村民大多无法准确判定工程质量的优劣。“即使是村里派出从事过建筑工程的村民代表作为监理验收，也可能存在把关不严的问题。”
岭东村一案中，即使在工程竣工验收证明书上，时任村长和担任监理的村民都有签字，但验收的过程却显得扑朔迷离：负责监理的两位村民代表的签名均由村长代笔，虽然两位代表都表示曾到施工现场查看，但都只能确定工程完工与否，未能对工程的质量作出判断。
事实上，按照正规的验收程序，全过程应该由镇政府相关部门、村委会和村小组共同参与，区、镇两级财政补贴资金需待工程最终验收后方能发放。基层的镇街应主要承担协调、引导和监管质量的责任。
但在这类案件中，镇政府的验收一般比较草率，大多未经村小组最终确认，就将区镇的工程补助款提前发放给施工方，甚至出现工程尚未完工，就因为施工队资金紧张需要区镇补贴周转，而匆匆出具竣工验收证明的现象。
“我原以为基层政府都应起到监督功能，岭东村案件发生后，走访了芦苞、南山后发现，一旦这类工程因质量发生纠纷，基层政府都只愿表示其负有指导的责任，只是确认工程完工与否，并不负责质量验收。”上述法律界人士表示，由于法律本身对这一领域政府责任的规定相对模糊，基层政府大多不愿意陷入这类复杂的农村纠纷中。
基层政府卷入工程纠纷
易惹争议
■尴尬
“村里不向施工方支付工程款，施工方就多次到政府上访。”由于新农村工程由政府发起主导，且在验收过程有政府的参与，所以在一系列的新农村建设工程纠纷案件中，当施工方和村小组的矛盾激烈时，基层政府往往出于农村社会稳定的考虑，出面介入调解。
但实际上，基层政府介入并未有助于双方的和解，反而容易夹在中间、两面不讨好。此前的岭东村一案中，大塘镇政府就曾从中协调要求：要么施工方将工程彻底返工，解决质量问题，要么工程款依据工程质量进行折扣支付，“但村民开会就说一分钱都不给”。
记者还发现，由于镇政府在工程验收环节上出现较明显的程序上的疏漏，致使村民怀疑政府与施工方存在利益勾结，而施工方对镇政府同样不满，认为政府部门在推诿责任，容易诱发由新农村工程监管所引发的官民信任断裂，且可能持续发酵。
在采访中，有村干部坦言，由于新农村建设工程的招标和验收主体都是村集体，所以除非是一些重点项目，基层镇街一般不会亲自参与验收，主要参考村委和村小组的意见为主。“有时为了完成上级下达的指标任务，难免在工程质量的监管上有所放松。”
镇街引导村民引入
第三方检测机构
■建议
“要减少这方面的纠纷，首先从源头上就应该加以规范。”区法院相关负责人认为，有关新农村建设工程的案件的发生大多在当初招投标时就埋下伏笔，因此，应加强对涉及新农村建设工程的组织领导，成立专门的“新农村建设”小组，定人员，定职责，严格审查承包方的资质，杜绝工程转包、分包现象。
其次，该负责人认为，村民在签订这方面的经济合同时，要完善规范建设合同，争取更多法律主动权。“施工合同应参照《建设工程施工合同(示范文本)》制定，详细规定双方的权利和义务，明确竣工时间、验收方式以及聘请监理部门、工程量的计算方式、违约责任等，还可到司法所进行鉴证备案，提高合同的公信力。”
针对合同外的额外工程所引发的纠纷，该负责人建议，双方应掌握好工程进度，及时统计工程量，并进行分段验收，提前发现施工过程中的问题，以免拖延造成矛盾扩大。同时，对临时增加的工程，应由政府部门、施工方、村代表三方共同签名确定，以备以后发生纠纷时可作为证据参考。一旦出现因天气恶劣、怠工、工程材料不足等原因而造成延误工期的情形，施工方应及时记载于工程日志中，防止日后因工程延期交付发生争执。
该负责人还指出，政府作为相对独立的第三方，也应加强在新农村建设工程中指导和监控的职责。签订合同时约定根据施工进度分阶段发放工程款，避免出现因为村集体负责人、财务会计变更等原因而导致全部工程款延迟支付的现象。
“三水存在为数不少的新农村工程项目，受制于工程成本等因素制约，前端竞标条件宽松的问题一时难以解决，所以应当在后端的工程质量监管上多下功夫。”有本土观察人士建议，镇街应当引导村集体引入有资质的检测机构或专业人士参与验收，部分集体经济较薄弱的村，可酌情由镇街承担这部分并不是很高的检测费用，以减少类似工程纠纷的频发。
6亿新农村建设资金
如何规范运作？
■思考
近年来，为加快推进新农村建设，三水的区、镇两级加大了对新农村建设的资金倾斜，每年投入的资金纳入财政预算安排。推行村庄规划专项补贴制度，规划费用由区镇两级财政各负担50%，同时制定以奖代补的专项补贴标准。凡被评为新农村建设达标和示范的自然村，区镇财政分别给予每户籍人口200元和300元的补助。
有数据显示，三水推进新农村建设以来，累计投入6亿多元。由此所引发的农村新农村工程的合同经济纠纷也逐渐增多。如何规范运作这笔庞大的资金，落实到新农村的惠民工程中，逐渐成为各方关注的焦点。
有观察人士指出，应当鼓励新农村建设纳入政府采购“笼子”，将新农村建设工程项目纳入政府采购管理和监督作为财政补助的必要条件。“目前政府采购已基本引入比较规范有序的市场竞争机制，建设项目各个方面的开支都能在确保技术和质量要求的条件下选择最低价，可以借此规范新农村工程招投标程序，也可加强政府监督的职责，纳入到各级党委、政府的预防和惩治腐败体系。”
此外，他还建议，还可设立新农村建设工程项目资金专门账户，将村民自筹及各级财政的补助资金，事先打入财政专户，单独核算、封闭运行，避免资金被截留、挪用。工程竣工验收合格后，由财政专户集中支付给建设单位。村民自筹资金有结余时，财政部门再将余款及时退还。
“想法很好，但实际操作起来难度较大。”三水区农林渔业局副局长苏锋坦言，在6亿元的资金总投入中，区镇两级财政补贴仅为2亿元，来自村集体和村民的资金占大头，要他们主动将资金交到政府设置的专款账户里，未必情愿也并不放心。
“从更长远来看，三水应当建立和完善农村集体资产和财务监管系统，从源头上消除因经济问题引发的农村矛盾与冲突。”上述观察人士表示。
（责任编辑：秦静）
