皖政〔2013〕48号
安徽省人民政府关于
进一步加强政府性债务管理的意见
各市、县人民政府，省政府各部门、各直属机构：
近年来，各级政府积极采取多种方式为经济社会发展举债融资，在加强基础设施建设，提高公共服务能力，改善民生等方面发挥了重要作用，但同时也出现了一些亟需高度关注的问题。为规范政府性债务管理，锁定风险，防范隐患，推动全省经济社会持续健康较快发展，根据国家有关法律法规和政策规定，结合我省实际，提出以下意见：
一、界定债务范围
1．强化风险意识。目前，我省部分地区政府性债务主要存在债务规模大、融资成本高、融资主体分散、债务资金使用效益较低、债务管理不透明不规范等问题，债务偿还压力较大，风险隐患较为突出。各级政府及有关部门一定要高度重视，牢固树立底线思维，加强债务管理，确保风险可控。
2．明晰政府性债务。凡政府直接或间接承担还款责任的债务，统一纳入政府性债务管理范围，包括地方各级政府部门、经费补助事业单位、政府融资平台公司、公用事业单位（简称举债单位）直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。举债单位通过信托、金融租赁、发行理财产品、委托贷款、回购、委托代建等方式形成的政府性债务，须纳入管理范围。
二、规范资金投向
3．支持公益性项目建设。除国家另有规定外，政府性债务要坚持为社会公共利益服务、不以盈利为目的，只能用于市政道路、公共交通等基础设施项目及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等政府投资公益性项目建设。
4．严禁改变资金用途。政府性债务应按规定用途使用，除国家另有规定外，不得用于竞争性项目，不得用于经常性支出，不得用于平衡预算，不得为招商引资企业垫付资金等。
三、核定债务规模
5．建立风险预警管控机制。要综合债务类别、债务期限等因素，科学运用债务率、偿债率、逾期债务率等指标，对市、县（市、区）政府性债务风险进行动态监测、评估和提示。逾期债务率超过30%，或债务率超过100%且下一年度偿债率超过20%的地区，原则上不得新增债务余额，同时要积极筹集资金偿还到期债务。省财政厅要及时对政府性债务风险预警提示。
6．降低融资平台公司债务风险。各级政府要加强融资平台公司运营风险、债务风险管控，及时掌握资产负债率、有效资产率、现金流覆盖率、融资成本率、财政性资金偿还率等，凡债务风险评价指标超过预警值的，地方政府应立即责成停止举债、及时还债。
7．动态管控债务规模。各级政府要根据未来10年分年度政府性债务应还本付息额、未来10年分年度预计可用于还本付息的资金，建立债务规模滚动控制模型，确定下一年度的债务总规模和可新增债务规模，审慎稳妥测算未来可用于还本付息的资金。
8．实行债务年度计划管理。各级政府要在确定的债务总规模内，编制政府性债务年度收支计划，全面反映上年末债务余额、可用债务资金余额，以及当年续建项目、新建项目、举债额度、需偿还的债务本息、债务支出用途等。未列入债务收支计划的项目，一律不得举借政府性债务。
四、控制融资成本
9．严格限定融资利率。依靠财政性资金偿债的建设项目，融资利率一般不得超过同期银行贷款基准利率的1.3倍。
10．审慎选择融资方式。政府性债务融资渠道主要为银行信贷、企业债券、中期票据、中央代理发行地方政府债券、国际金融组织和外国政府贷款等。除法律或国务院另有规定外，举债单位不得以委托单位建设并承担逐年回购责任方式（BT、BOT等）或委托代建承诺以地补偿等其他变相回购方式举借政府性债务。对符合法律或国务院规定可以举借政府性债务的公共租赁住房、公路等项目，确需采取代建制建设并由财政性资金逐年回购（BT、BOT等）的，必须根据项目建设规划、偿债能力等，合理确定建设规模，落实分年资金偿还计划。
11．规范公益性项目建设资金来源。除法律和国务院另有规定外，符合条件的融资平台公司因承担公益性项目建设举借需财政性资金偿还的债务，一般应向金融机构借款，如通过财务公司、信托公司、基金公司、金融租赁公司、保险公司、发行债券等直接或间接融资，融资利率一般不得超过同期银行贷款基准利率的1.3倍。未经有关监管部门依法批准，举债单位不得直接或间接吸收社会资金进行公益性项目建设，不得向机关事业单位职工或其他个人摊派集资或组织购买理财、信托产品等，不得公开宣传、引导社会公众参与政府融资平台公司项目融资。
五、优化债务结构
12．置换融资成本较高项目。各级政府要按项目类别、融资渠道、融资成本、还款计划和方式等，逐项梳理分析已形成的债务。对以委托单位建设并承担逐年回购责任方式（BT、BOT等）或其他变相回购方式，以及通过信托、金融租赁、财务公司等直接或间接融资形成的政府性债务，要通过压缩新上项目、调整在建项目融资方式等，置换融资成本较高项目，并通过调整预算支出结构、动用偿债准备金、安排部分土地出让收入等方式，逐步回购、还款或延长还款期限。
13．积极稳妥化解债务。对各级政府兴办的教育、医疗卫生机构建设等公益性项目形成的政府性债务，要在锁定债务的基础上，通过土地依法处置、安排事业收入、经营收入和加大财政支持力度等方式化解债务。
六、规范举债审批程序
14．实行融资平台公司名录管理。清理整合政府直接或间接投资设立并承担政府投资项目融资任务的融资平台公司，于2013年7月底前报省财政厅等部门备案，全面纳入监管范围。今后新成立、注销或变更融资平台公司，应及时报备。
15．严格债务举借程序。举债单位举借债务须向同级财政等部门提出申请，财政部门根据年度债务收支计划，会同相关部门提出初审意见，报同级政府审定，重大项目举债需报同级人大审批。同级财政部门对经政府审定或人大审批的债务出具审批卡，作为举债单位融资凭证。融资利率超过银行贷款基准利率1.3倍的举债项目，须报省财政厅等部门审批。
16．规范土地储备融资。土地储备机构融资须由同级财政、国土资源部门根据年度土地储备计划核定融资规模，经同级政府同意后，逐级报省财政厅、省国土资源厅按有关规定核发年度融资规模控制卡。
17．严禁违规担保。除经国务院批准的政府转贷债务外，各级政府及所属机关事业单位、社会团体，不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议，不得以机关事业单位及社会团体国有资产等为其他单位和企业融资进行抵押或质押，不得为其他单位或企业融资承诺承担偿还责任，不得为其他单位和企业的回购协议提供担保，不得从事其他违法违规担保承诺行为。
七、拓宽偿债资金来源
18．多渠道筹集偿债资金。需财政性资金偿还的政府性债务，要列入本级政府年度财政预算和部门预算，通过公共预算、土地出让收入、国有资产经营收益、其他政府资金等，多渠道安排专项偿债资金。土地出让收入盈余部分要优先用于偿债或留作偿债准备。建立健全政府偿债准备金制度，在每年财政预算中按照政府性债务规模的一定比例安排偿债准备金。
19．做实做优融资平台公司。清理整合政府资金、资产、资源，注入优质资源、经营性资产等，将融资平台公司资产负债率控制在60%以内，最高不得超过80%。政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产，不得作为资本注入融资平台公司。融资平台公司要加强运营管理，增强盈利能力，保障债务偿还。
20．合理利用土地资源。各级政府要通过开展土地整治，工矿废弃地复垦利用，荒坡地开发，以及闲置土地处置等，增加土地储备。要结合美好乡村建设、开发区建设和新型城镇化建设，用好用活土地储备资源。
八、建立信息报告制度
21．建立债务信息月报制度。凡有政府性债务余额的举债单位每月向同级财政部门报送政府性债务信息，政府融资平台公司每月向同级财政部门报送会计、债务报表。从2013年8月起，各地要按规定口径将债务信息报省财政厅。
22．建立政府综合财务报告年报制度。财务报告要真实完整地反映各级政府资产负债等情况，经同级政府审定后，报省财政厅备案。
23．及时沟通债务信息。各级财政、发展改革部门和银监、人行分支机构要加强政府性债务信息交流，建立定期对账和信息沟通机制，确保相关债务信息及时、全面、准确。
九、加强绩效考核评价
24．强化政府性债务绩效管理。科学合理设定资金投向、公益性项目占比、基础设施改善程度、社会事业发展成果等指标体系，加强对政府性债务效益考核。政府性债务管理纳入省政府对市政府目标管理绩效考核和县域分类考核。
25．实施政府性债务项目绩效评价。全面评价项目社会经济效益、功能作用以及债务资金使用等，形成绩效评价报告，并在一定范围内公开。市、县（市、区）政府要将年度政府性债务综合绩效评价报告报省财政厅备案。
十、落实管理责任
26．落实主管责任。各级政府是本级政府性债务管理的责任主体，政府主要负责人为政府性债务管理的第一责任人，分管负责人为直接责任人。要加强对政府性债务管理和风险控制的事前、事中、事后管理，特别要加强对土地开发、项目建设、债务计划、融资方式及成本、资金使用等重点环节的管控，切实防范和控制债务风险。
27．落实监管责任。财政部门是政府性债务管理牵头部门，会同有关部门提出债务规模控制意见，编制债务收支计划，建立风险预警管控机制，负责政府性债务统计等日常管理工作。发展改革部门会同有关部门负责政府性债务投资项目立项等管理。国土资源部门会同有关部门做好土地储备融资前置审查等工作。银监部门会同有关部门负责监管目录内政府融资平台的信贷管理等。各有关部门要认真履责、密切配合，将政府性债务管理工作落到实处。
28．强化责任追究。审计部门会同有关部门负责对政府性债务举借、使用、偿还等情况审计，并将政府性债务管理纳入对市、县（市、区）政府和有关部门主要负责人的经济责任审计范围。监察部门会同有关部门负责查处政府性债务举借、使用、偿还等过程中违规违法行为，严格实行责任追究，对触犯刑律的，移交司法机关依法处理。
29．完善投融资管理体制。各级政府要建立“借、用、还”一体，决策、管理、执行、监督相分离的投融资管理体制。坚持规划先行、合理开发土地，有效衔接政府投融资与城市中长期规划。成立投融资管理委员会，作为投融资管理的决策机构，对投融资工作进行统一管理。
30．加强组织领导。各级政府要按照党的群众路线教育实践活动要求，树立大局意识和正确的政绩观，把债务管理工作作为加强政府作风建设的重要抓手和转变经济发展方式的重要途径，狠抓政府性债务风险管控，着力提高经济发展的质量和效益。
安徽省人民政府
2013年7月19日
（责任编辑：宋雅静）
