江苏关于全面推进县级公立医院综合改革的实施意见

苏政办发〔 2013 〕 143 号

省政府办公厅关于全面推进

县级公立医院综合改革的实施意见

　　各市、县（市、区）人民政府，省各委办厅局，省各直属单位：

　　为贯彻落实中央关于深化医药卫生体制改革的部署要求，根据《国务院办公厅印发关于县级公立医院综合改革试点意见的通知》（国办发〔2012〕33号）和《省政府关于“十二五”时期深化医药卫生体制改革的实施意见》（苏政发〔2012〕90号）精神，现就全面推进我省县级公立医院综合改革提出如下意见。

　　一、充分认识县级公立医院综合改革的重要意义

　　县级公立医院在医疗服务体系中处于独特地位，是农村三级医疗卫生服务网的龙头，是联结城市大医院与基层医疗卫生机构的桥梁和纽带。近年来，我省医疗卫生事业得到长足发展，县级公立医院服务能力和水平有了明显提高，但由于“以药补医”等问题，影响了县级公立医院的健康发展和运行活力。2012年，根据国家统一部署，我省在15个县（市、区）开展县级公立医院综合改革试点，创新体制机制，提升服务能力，取得了良好成效，积累了有益经验，形成了县级公立医院改革的基本路子。在试点的基础上，全面推进县级公立医院综合改革，破除“以药补医”，建立“维护公益性、调动积极性、保障可持续”的运行机制，并同步提升医疗服务能力，最大限度地释放改革红利，为群众提供更加公平、更高质量的基本医疗卫生服务，同时也为城市公立医院改革探索经验，对于缓解看病就医矛盾、巩固提升基层医改成效、促进医疗卫生事业持续健康发展，具有十分重要的意义。各地、各有关部门要充分认识全面推进县级公立医院综合改革的重要性和紧迫性，把这项工作放在重要位置，周密制定方案，采取扎实措施，有力有序推进，确保取得预期成效。

　　二、准确把握县级公立医院综合改革的总体要求

　　（一）指导思想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，贯彻党的十八大精神，按照“保基本、强基层、建机制”的要求，坚持“上下联动、内增活力、外加推力”，以破除“以药补医”机制为关键环节，整体联动，多措并举，建立健全体现公益性的体制机制，不断提高服务能力和运行活力，促进全省县级公立医院又好又快发展，增进人民群众健康福祉。

　　（二）基本原则。1．政府主导，社会参与。强化政府在规划、政策、投入等方面的责任，维护县级公立医院公益性质，并鼓励多元化办医，形成县域医疗服务市场有序竞争，促进县级公立医院持续健康发展。2．突出重点，综合改革。以改革补偿机制和提升运行活力为切入点，统筹推进服务体系、管理体制、补偿机制、人事分配制度、价格机制、医保支付制度、采购机制、监管机制等综合改革。3．积极探索，开拓创新。总结推广我省县级公立医院综合改革试点的好做法、好举措，借鉴兄弟省市的有益经验，鼓励各地充分发挥主动性和创造性，积极探索推进改革的有效形式和办法，确保改革有序推进、取得实效。

　　（三）工作目标。全省所有县级公立医院均要在2013年实施综合改革，年底前全面取消药品加成政策；经过2-3年的努力，力争将县域内就诊率提高到90%左右，基本实现大病不出县。已开展改革试点的15个县（市、区），要进一步深化改革，全面落实各项改革举措，及时研究解决改革中出现的新问题，巩固提升改革成效；其他31个县（市）以及南京市六合区、溧水区、高淳区和徐州市铜山区、常州市武进区、苏州市吴江区、南通市通州区、淮安市淮安区、扬州市江都区、泰州市姜堰区等有县级公立医院的地区要于2013年9月底前完成改革实施方案的制定工作，10月底前完成医疗服务价格综合改革、财政投入政策、医保支付方式改革等重要配套文件的制定工作，年底前实施医疗服务价格综合改革，取消药品加成政策，并全面推进其他各项改革举措。通过实施综合改革，使全省县级公立医院“以药补医”机制得到根本扭转，县域医疗服务体系进一步完善，服务能力有较大提高，医务人员积极性充分调动，医疗费用得到有效控制，医疗服务进一步改善，实现医疗事业得发展、医务人员受鼓舞、人民群众得实惠的改革总目标。

　　三、着力抓好县级公立医院综合改革的重点环节

　　（一）深化补偿机制改革。以破除“以药补医”机制为突破口，通过实施医疗服务价格综合改革、落实政府对公立医院的财政投入政策、发挥医疗保险补偿和控费作用等措施，建立县级公立医院科学合理的补偿机制。取消药品加成政策，将县级公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和政府补助3个渠道改为服务收费和政府补助2个渠道。除中药饮片和医院制剂外，所有药品实行零差率销售。调整医疗服务价格，按照总量控制、结构调整的原则，降低药品、高值医用耗材和大型医用设备检查、治疗价格，合理提高体现医护人员技术劳务价值的诊察、治疗、手术、护理和传统中医项目等价格，使医疗机构通过提供优质服务得到合理补偿。调整后的医疗服务收费按规定纳入医保支付范围。医疗服务价格调整总量不得超过药品差价总量，不得增加患者的实际医药费用负担。落实各级政府投入责任，符合区域卫生发展规划的公立医院基本建设、大型设备购置、重点学科建设等发展建设支出，由同级政府统筹安排；对公立医院按照规定承担的公共卫生任务，给予专项补助；对政府指定的紧急救治、救灾、援外、支农、支边等公共服务经费，按照服务成本予以保障。县级人民政府对所办医院履行出资责任，禁止县级公立医院举债建设。省财政继续对经济薄弱地区县级公立医院给予适当补助。坚持“质量优先、价格合理”的原则，建立药品（含高值医用耗材）量价挂钩、招采合一的集中招标采购机制。各地可在省级集中采购的基础上，积极探索能够有效保障药品及耗材供应及时、质量可靠、价格合理的采购供应办法。坚决治理药品及耗材方面的商业贿赂。改革医保支付制度，积极推行总额控制下的按病种、按人头、按服务单元等行之有效的结算方法，引导医院控制医疗费用，提高服务质量和工作效率。建立完善医保经办机构和医疗机构的谈判协商机制与风险分担机制。

　　（二）深化运行机制改革。创新编制和岗位管理，根据县级公立医院功能、工作量和现有编制使用情况等因素，科学合理确定人员编制。在制定和完善编制标准的基础上，探索实行县级公立医院编制备案制，建立动态调整机制。落实县级公立医院用人自主权，全面推行岗位管理制度、人员聘用制度和竞聘上岗制度。严格人员准入标准，新进人员实行公开招聘、择优聘用，临床医师必须参加住院医师规范化培训。推进县级公立医院职工养老、医疗等社会保障服务社会化。完善县级公立医院人才评价和聘用办法，突出临床技能考核。完善收入分配激励机制，提高医院人员经费支出占业务支出的比例，逐步提高医务人员的待遇；优化内部绩效考核办法，健全以服务质量、数量、技术水平和患者满意度为核心的内部分配机制，适当提高奖励性绩效工资比例，收入分配向临床一线、关键岗位、业务骨干、作出突出贡献等人员倾斜，合理拉开收入差距，做到多劳多得、优绩优酬、同工同酬，体现医务人员的劳务价值，充分调动医务人员的积极性。严禁将医务人员个人收入与医院的药品和检查收入挂钩。

　　（三）深化管理体制改革。推进政事分开，合理界定政府和县级公立医院在人事、财务、资产等方面的权责关系。建立和完善法人治理结构，落实县级医院独立法人地位和自主经营管理权。明确县级医院举办主体，探索建立以理事会为主要形式的决策监督机构。建立院长负责制，实行院长任期目标责任考核制度，完善院长收入分配激励和约束机制。优化医院内部运行管理，健全院内决策执行机制，建立以成本和质量控制为中心的管理模式，严格执行财务会计制度，建立健全内部控制制度，实施内部和外部审计。建立以公益性质和运行效率为核心的县级医院绩效考核体系。各地要制定具体绩效考核指标体系，把控制医疗费用、提高医疗质量和服务效率以及社会满意度等作为主要量化考核指标，由政府办医主体或理事会与院长签署绩效管理合同，建立严格的考核制度。考核结果与院长任免、奖惩和医院财政补助、医院总体工资水平等挂钩。

　　（四）健全完善服务体系。从满足城乡居民医疗服务需求出发，根据调整存量、优化增量、县乡统筹、乡村一体的原则，进一步完善县域医疗服务体系。按照县级公立医院的功能定位，合理设置县级医疗机构，明确床位规模。大力发展精神、急救、儿童、康复等薄弱专科医疗机构或临床专科，不断优化医疗服务体系结构。推进集中式消毒供应中心、检查检验中心、后勤保障中心、临床会诊中心等建设，实现医疗资源集约化经营，降低医疗成本，提高运行效率，方便群众就医。在坚持公立医疗机构为主体的前提下，给非公立医疗机构发展留出空间，积极鼓励、支持和引导社会资本举办非营利性医疗机构。加快构建县级公立医院与基层医疗卫生机构、城市三级医院长期稳定的上下联动、分工协作机制，积极探索以利益为纽带的医疗联合体、医疗集团等多种合作形式。县级公立医院要发挥县域内医疗中心和农村三级医疗卫生服务网的龙头作用，强化对基层医疗卫生机构的技术帮扶指导和人员培训，探索建立县级医院向乡镇卫生院轮换派驻院长和骨干医师制度，通过开展纵向技术合作、人才流动、管理支持等多种形式，形成优质医疗资源流动的长效机制，使一般常见病、慢性病、康复等患者下沉到基层医疗卫生机构，逐步形成基层首诊、分级医疗、双向转诊的医疗服务模式。

　　（五）努力提升服务能力和水平。认真落实《江苏省县（市）综合医院评价标准与细则》等县级医院评价标准，推进县级医院标准化、规范化建设。编制县级医院重点专科发展规划，按规划支持县级医院专科建设。加强人才队伍建设，加大培养和引进学科带头人的力度。各地要研究制定引进经过住院医师规范化培训的医生和医学类研究生到县级公立医院就业的优惠政策。通过政府给予政策支持、职称晋升、荣誉授予等措施，吸引和鼓励优秀人才到县级医院长期执业。经批准可在县级医院设立特设岗位引进急需高层次人才，当地政府可制订优惠政策，招聘优秀卫生技术人才到县级医院工作。深化城乡对口支援工作，严格执行城市医院医生在晋升职称前到基层医疗卫生机构服务的制度，认真落实城市三级医院向县级公立医院轮换派驻医师和管理人员的制度，尽快选聘一批有管理经验的业务骨干到对口支援的县级公立医院担任院领导或科主任。加强县级中医院能力建设，落实对中医院的投入倾斜政策，在各级各类医疗机构推广应用中医药诊疗方法和技术，努力提升县域中医药服务能力。

　　（六）大力推进信息化建设。按照统一标准和规范，切实加强以电子病历和医院管理为核心的县级医院信息系统建设。建立完善涵盖电子病历、诊疗规范及综合业务管理等功能的医院信息系统，提供双向转诊、预约诊疗、信息查询等服务，支持绩效考核和医疗服务监管，为新机制的运行和各项服务、管理措施的落实提供支撑。依托县级公立医院，建立面向基层医疗卫生机构的区域检查检验中心和远程会诊系统，同时与承担对口支援任务的城市三级医院建立远程会诊网络，开展纵向技术合作，方便群众就医，提高综合服务能力。推进医院信息系统与区域卫生信息平台之间的有效衔接，实现与医保系统、基层医疗卫生机构信息系统、公共卫生信息系统互联互通、区域协同、资源共享。

　　（七）强化医疗服务监管。加强卫生行政部门对医疗质量、安全、行为等的监管，开展县级公立医院医药费用增长情况监测与管理。健全以安全质量为核心的专业化医院评审标准，完善县级医院医疗质量安全控制评价体系。充分发挥医保机构对医疗服务行为和费用的调控引导及监督制约作用，逐步将医保对医疗机构医疗服务的监管延伸到对医务人员医疗服务行为的监管。采用基本医保药品目录药品使用率及自费药品控制率、药占比、检查检验费用占比、次均费用、住院率、平均住院日等考核指标，加强实时监控，结果与基金支付等挂钩。加强对县级公立医院履行功能定位和发展建设的监管，强化预算、收支、资产、成本等财务管理的监管。加强医疗服务收费和药品价格监督检查。各相关部门要加强协作联动，加大对违法违规行为的查处力度。加强行业自律和监督，建立诚信制度和医务人员考核档案。实施公正透明的群众满意度评价办法，加强社会监督。推进医院院务公开，及时向社会公开质量安全、费用和效率等信息。

　　（八）全面改善医疗服务。深入推进“三好一满意”窗口服务单位创建等活动，围绕降低就医费用、优化诊疗流程、改善就医感受等，实施一批易操作、见效快的服务举措，缓解看病就医矛盾，让人民群众尽快看到变化、得到实惠。建立以病人为中心的服务模式，实行预约挂号，推进志愿者医院服务，优化服务流程，改善服务态度和质量，实行基本医疗保障费用即时结算。完善患者投诉机制，加强医患沟通，构建和谐医患关系。加强医疗卫生法律法规、规章制度和职业道德教育，促使广大医务人员恪守服务宗旨、增强服务意识、提高服务质量。加强医德医风建设，坚持廉洁行医，强化监督检查，严肃查处违法违纪违规的单位和个人，提高制度执行力。树立和宣传先进典型，引导和激励广大医务人员弘扬白求恩精神，全心全意为病人服务。

　　四、切实加强对县级公立医院综合改革的组织领导

　　（一）精心组织实施。各县（市、区）人民政府对县级公立医院综合改革负总责，要把这项改革作为关系医改全局、关系民生改善的大事来抓，摆上重要议事日程，成立县级公立医院综合改革领导小组，主要负责同志亲自过问，分管负责同志狠抓落实。要切实提高组织程度，周密制定工作计划，细化目标任务，层层落实责任，有力有序推进。要建立健全逐级督查、定期督查和信息报送制度，加强对改革进展和成效的考评。省将把县级公立医院综合改革实施情况，纳入对县级人民政府工作考核范围。

　　（二）强化改革合力。全省县级公立医院综合改革工作由省政府深化医药卫生体制改革领导小组统筹协调。各级各有关部门要明确职责分工，切实履行职能。卫生行政部门作为行业主管部门，要认真做好组织实施工作，促进县级公立医院提高服务能力和水平，规范医疗服务行为，保证医疗质量安全，有效控制医疗费用，并完善新农合支付办法。发展改革、财政部门要制定落实促进县级公立医院建设发展的政策措施，加大资金投入。编制部门要合理核定县级公立医院编制，探索编制备案管理的有效方法。人力资源社会保障部门要牵头做好人事分配制度改革和医保支付方式改革，探索建立符合卫生行业和医疗机构特点的人事分配制度，发挥医保支付方式对医疗行为的引导作用。价格部门要牵头做好医疗服务价格综合改革工作，省提出原则性指导意见，省辖市物价局会同卫生、人力资源社会保障等部门审核确定各县（市、区）医疗服务价格综合改革方案。各有关部门要切实增强大局意识、责任意识，积极主动做好相关工作，既各司其职、各尽其责，又通力协作、密切配合，切实增强推进县级公立医院综合改革的整体合力。

　　（三）营造良好环境。做好宣传培训和政策解读工作，加强对县级公立医院综合改革重要意义、政策措施和工作成效的宣传，调动广大医务人员参与改革的积极性、主动性，争取社会各界和广大群众的理解支持，确保改革顺利推进。深入开展“平安医院”创建，依法打击“医闹”等违法犯罪行为，优化医务人员从业环境，为推进县级公立医院综合改革创造良好条件。

　　江苏省人民政府办公厅

　　2013年7月26日

（责任编辑：石兰）