近日，广州市政府常务会议审议并原则通过了《广州市城乡统筹土地管理制度创新试点方案的实施意见》(下称《意见》)，其中提出多项创新性很强的土地管理试点举措，比如南沙新区将开展围填海造地，具体举措将于明年年中出台。
专家认为，填海将是南沙重要土地来源，却不能急功近利，可能是一项长达30-50年的工程。也有专家担忧，珠三角城市大规模的填海造地会改变地形地貌，使得“珠江湾变成小水沟”。
南沙港区一期码头。郑迅摄
面积“扩容”曾三级跳
目前拥有的土地优势在珠三角地区首屈一指
填海造地尽管没有改变南沙新区的规划面积，但无疑让建设用地实现了升级。回顾南沙新区的蜕变，人们不难发现，昔日的一片滩涂正是通过步步扩容变身为如今的国家级新区的。记者检索发现，南沙面积扩容曾实现“三级跳”。
1987年底，霍英东正式提出了大力开发、建设南沙的设想，并得到香港一些华资财团和驻港中资机构有识之士的支持。上世纪90年代初，霍英东投资南沙东部22平方公里土地。在霍英东的构思中，南沙将成为一座人口36万、工业产值过百亿的现代化海滨新城。1993年5月12日，经国务院批准，广州南沙经济技术开发区成立，面积为9.9平方公里。2004年3月10日，经国务院批准，商务部、国土资源部和建设部同意广州南沙经济技术开发区扩大规划范围，面积增加17.7平方公里，开发区总面积为27.6平方公里。
2005年，广州行政区划调整，南沙区成为独立行政区，面积为527.65平方公里，其中陆域面积339.5平方公里，成为“南拓”龙头。
随着本月《广州南沙新区发展规划》的公布，南沙新区再度扩容，确定其规划范围为沙湾水道以南沙，总面积803平方公里，其中陆域面积570平方公里，水域面积233平方公里。如今，面积786平方公里的番禺区，再次划出其现有面积的1/3，即将总面积达256.21平方公里的大岗、东涌、榄核三镇划归南沙区，一批优质资源随之“易主”，包括大岗的中船基地、东涌的广深港高铁枢纽以及榄核镇的冼星海故乡这张亮丽名片。
实现扩容三级跳的南沙新区，拥有的土地优势在目前的珠三角地区首屈一指，这显然是将其打造成“世界一流湾区”和“粤港澳全面合作示范区”的重要基础。
填海造地并非始于今日
目前辖区内四分之一是海域，实际建设用地约300平方公里
事实上，南沙的填海造地一直没有停止过。
暨南大学管理学院教授、广东经济研究会常务理事胡刚认为，南沙以及番禺的部分土地都是由于珠江出海口长期冲刷形成，“几千年来，珠江将珠三角的大量泥土冲刷到此，形成土地和滩涂，后经夯实才作为建设之用。因此，从这个角度上讲，南沙填海造地的历史一直在延续。”
2003年的广州市“两会”上，市政园林局在回复刘莲香等15名市人大代表的建议时透露，已投入运行的大坦沙一、二期及猎德一期污水处理厂总规模55万吨/日，每天所产生的260吨的污泥经脱水后，用船运至番禺和南沙填海造地。
广州市政府此次通过的《意见》提出，在南沙新区探索创新围填海造地管理的模式和机制，依法科学开展围填海造地。完善围填海造地用于经营性项目的供地政策，处理好用海与用地管理之间的衔接，有效拓展建设用地空间。《意见》还要求明年年中完成这一项工作。
有网友评论称，南沙新区刚刚补充了大岗、榄核、东涌三个镇的大面积土地，面积居于广州十二区市之首，目前甚至颇有地广人稀之感。建设用地空间令人艳羡，为何还要紧锣密鼓地计划填海造地？
胡刚说，南沙803平方公里面积中有四分之一是海域面积，按照规划，除了南沙湿地生态保护用地、黄山鲁森林公园用地和区域内密集的河道，实际上的建设用地就是300平方公里左右。广州现在就制定完善填海造地的政策，有利于及时向国家争取政策倾斜，是未雨绸缪之举。
“南沙填海造地某种意义上可以缓解广州总体建设用地指标困境。”广州社科院科研处处长彭澎透露，广州目前总的建设用地指标可谓捉襟见肘，南沙可以通过填海造地，用于置换其他城区的土地指标。
人造地块不宜高强度开发
宜用于港口物流和厂房建设，高楼大厦则不适合
“对于珠三角这样人地矛盾突出的地区，大规模的填海造地有其必要性。目前广深的城市人均用地面积大概只有0.2亩，远低于联合国人均用地标准。”省地质调查院水文地质环境地质调查室主任支兵发说，“现在的问题是怎么科学地填海，怎样将其负面影响降到最低。”
那么，南沙233平方公里的水域面积中有多少适合用于填海造地？彭澎认为，全部用尽是不可取的，也与南沙新区的定位不符。“要根据需要进行填海造地。”彭澎说，也就是要根据产业性质和实际需要进行，而且，这样得到的土地并不适于高强度开发，宜用于港口物流和厂房建设，高楼大厦则不适合。
“填海造地一定要经过严格的科学论证。”胡刚介绍说，杭州湾大桥就是通过填海造地建设起来的，但它经过了多重论证，是经得起时间考验的。
胡刚说，填海造地最忌讳没有顺应自然规律，盲目向海洋索取土地，“以前我们就曾吃过这样的亏，希望这样的事情不要重演”。他分析说，河流冲刷下的海湾，一般会形成一边河岸淤泥堆积，一边海床则被冲刷得更深，南沙则属于这样的地理情况，所以拥有十多公里长的优质深水港。如果在围海造地的过程中，没有顺势而为，将深海床用于填海造地，不但浪费了宝贵的港口资源，还有可能造成填埋的土地成为不适合建设的软土。
据了解，珠三角出海口除了南沙，目前东莞、惠州和深圳都在进行填海造地项目，胡刚对此则表示忧虑：“如果盲目填海造地，珠江湾很快就会变成水沟了！”他说，南沙新区定位优质生活圈就是意味着要对开发进行限制，下好填海造地这步棋。
按需填海是个长期工程
应该把填海造地作为一个长期过程，用30—50年，根据需要进行填海
随着国家级新区规划的批复，南沙从一片滩涂成为一片热土。不少环保人士担忧，南沙新区的生态环境是否会同样沦为经济发展的牺牲品。而填海造地则再次把海洋生态的保护摆到了台面上。
有观点认为，填海带来的生态影响不容忽视，但填海用地带来的规划整合难度小，规划控制执行力强，很容易做到高起点、高标准、高水平的规划建设。究竟填海会否带来生态灾难呢？又如何才能把对海洋生态的影响降到最低？
胡刚认为，中国不少地方在一些江河出海口进行填海造地都有过成功经验，完全可以有效控制对生态环境的影响。像华东的海河大桥建设涉及填海项目，特别组织了一个实验室，通过模拟实验，并细致论证后才进行。
胡刚认为，南沙新区填海造地可以借鉴香港经验，香港此前的大屿山填海项目和迪斯尼填海项目都是有计划的，填海的节奏也进行得非常缓慢。南沙大开发一早就确定了“科学规划，从容开发”的总基调，因此更应该把填海造地作为一个长期过程，科学规划，用30—50年的时间，根据项目需要进行填海。
（责任编辑：秦静）
