益阳梓瑞小区，男子从销售部广告牌旁走过。图/记者谭君
本报记者谭君益阳报道
益阳市秀峰路旁，一个叫“梓瑞小区”的低层建筑生活小区，20多栋，从马路边延伸分散到一片老厂区。小区的商业建筑里，超市、药店生意热闹。
这个建筑面积近10万平方米的小区，违法面积占到了审批面积的一半。规划不超过70平方米的经适房，有的建到140平方米。
在经适房的划拨用地上建设商业房，是开发商与有关部门私下达成的默契，民生工程因此成了牟利工具。
铺平这条道路的，正是从土地划拨到规划建设，政府的“一条龙失责”。
破产阴影下的安居梦
6月27日，益阳大雨。益阳苎麻纺织印染厂（以下简称益麻）在茂盛的树木中，更显清静。作为上世纪八九十年代辉煌一时、曾有五千名职工的国有企业，它已在4年前宣布破产。
建设经济适用住房，成为这个破产企业解决职工安置问题的方式之一。
益麻的住房都在40平方米以下，一千多户家庭的人均住房面积不到10平方米。自工厂停产后，职工收入每月仅几百元，很多人都无力在社会上买房。
益阳市房管局查实，作为占地600多亩的国有改制特困企业，益麻生活区有可用于住房建设的闲置划拨土地约60亩。2008年10月20日，房管局向市政府提交益麻“自建经济适用住房”的请示。
10月29日，批准益麻经适房项目的益房发[2008]38号文件下发。文件要求建设套型面积不超过70平米的经适房860套，计6万平方米。另外按《益阳市解决城市低收入家庭住房困难实施办法》的规定，配建廉租房96套，计4800平方米。
“套型不超过70平方米”，是这个批文的关键数字。根据2007年建设部等七部门发布的《经济适用住房管理办法》（以下简称《办法》）的规定，经济适用住房单套的建筑面积控制在60平方米左右。
作为政府的政策性保障住房，与普通商品房不同的是，经适房享受了一系列的政策、税费优惠。所以经适房的建设标准、供应对象和销售价格是限定的。
仅仅10天之后，11月9日，益麻破产管理人确认益麻经适房开发建设项目中标人是湖南兴益房地产开发有限公司。这时这个经适房项目有了一个名字：梓瑞小区。
和很多益麻职工一样，时年66岁的周志如走出企业破产阴影，憧憬着一个美好的安居梦。
35%建筑面积超审批
随着2009年到来，益麻厂区内9栋旧房屋拆除、数片茂盛树木移走，厂区内幼儿园、浴室等5个地方被拆除，辟为梓瑞小区的用地。
这时，益麻经适房建设迈出了重大而危险的第一步。2009年2月8日，益麻经适房建设领导小组向兴益房地产公司发了一个函，称“因益麻原车队用地不能提供作项目用地，原合同中确定的860套左右经适房调减为760套左右。”
15天后，兴益房地产公司给市规划局打了一个措辞简单模糊为“用地不能满足860套经适房和96套廉租房”的报告，获得通过。
不仅如此，益阳市国资委提供的材料表明，当时多数职工签名要求经适房面积增加20平方米，达到90平方米。
这两项行为，已经严重违背了当时房管局批复的38号文。
更为夸张的是，承包梓瑞小区b1栋建设的包工头刘跃平记得，8月份打桩时，一个原本70平方米的户型被要求加大到140平方米。“房子共7层，一二层为商铺，除顶层外，每一层都有一套140平米的房子。其他90多平方米、70多平方米都有。”刘跃平说。
除此之外，“门面被要求加高，顶层也要求加高，”刘跃平介绍，“合同上建筑面积只有不到4000平方米，实际建了5000多平方米。”
自2009年工程竣工以来，刘跃平和承包b2栋的包工头彭伟、承包c4、c5、c6栋的包工头曾梦君一直在上访。因为开发商“超规划建筑面积不依法计算建筑款项”，这使他们“血本无归”。
2013年6月25日晚，记者走访了几家已住进梓瑞小区的益麻职工家。在他们装修体面的家里，很难说，他们不满意原本只有70平方米的房子变成了105平方米或140平方米。
但他们也看到了问题，“消防通道改建门面，d区栋与栋之间间隔为5米，终日见不到阳光。我在这边洗澡，你在那边可以看到。”
益阳市规划局的专业表述是，“17栋楼离界退让距离不够，c地块5号楼西侧超用地界线15米，6号楼西侧超用地界线25米。”
根据益阳市规划局的竣工验收，“这个小区实际建筑面积为97834平方米，超审批面积34980平方米。”据此得知，建筑面积近10万平方米的梓瑞小区，35%的建筑属于违章建筑，违法面积达到了审批面积的一半。
其中门面超审批面积3716平方米；杂屋（车库）超审批面积1722平方米；住宅及坡屋顶（顶层）超审批面积29542平方米。
长沙市规划设计院副院长谭春华认为，35%建筑面积超审批简直不可思议，“一般超20%就属非常严重了。”
房管局和规划局的数据矛盾
在益麻职工的不权威统计中，梓瑞小区的违法面积有6万平方米，占到实际建筑面积的一半多。为了弄清楚梓瑞小区实际建筑面积真相，记者来到了益阳市房管局。
令人惊讶的是，房管局测绘的面积与规划局差别很大。
6月26日，在记者的执意要求下，房管局终于提供了一组数据。梓瑞小区实际总建筑面积为85224平方米。这比记者从规划局了解的少了12000多平方。
其中，房管局的住宅面积是64000平方米，比规划局的75293平方米，少了11000多平方；房管局的门面面积是6544平方米，比规划局的5996平方米，又多了500多平方。
房管局测绘队工作人员介绍，一般情况下，房管局测绘的面积都比规划局的少，因为有些建筑不会算入办房产证的范围内。
谭春华介绍，理论上规划局和房管局的数据不应该有差别，正常能接受的差别是“阳台面积差几个平方而已”。如果差别很大，“中间必有猫腻，比如开发商改了图纸。严格来讲，报建、施工、竣工的三张图纸应该是一模一样的。”
另外，按常理，房管局测绘的面积应该比规划局大，因为后者更希望实际面积与规划面积相符合。
值得一提的是，在益阳市规划局此前的超面积调查报告、处罚文件等材料中，都没有提到该小区有“车库”，只表述“杂屋”超规。但在他们打给市政府的报告中，提到颁发《建设工程规划许可证》时，则明确表述“车库”的证书待处罚执行到位后核发。规划局执法大队工作人员接受采访时，也刻意模糊杂屋与车库的区别。
更为奇怪的是，规划局介绍，梓瑞小区一共24栋房屋，而房管局介绍为一共22栋房屋。
包工头刘跃平介绍，梓瑞小区其实有25栋楼。有一栋位于赫山区卫生局对面的三层房子，完全独立立于马路旁边、两栋房子的前面，“开发商说是裙楼，但应该算独立的房子，因为它有独立的楼梯。”
谈到超面积的梓瑞小区如何办房产证时，益阳市房管局副局长莫利民说，“严格意义上，这不叫经适房。当时是叫经适房，现在面积偏大了，发证时可能叫安置房更恰当，因为安置房没有面积限制。”不过，安置房是针对被拆迁户，梓瑞小区的业主并不全是拆迁户。
涨价后的退购潮
在业主和开发商合谋、政府部门默认的情形下，超审批面积的梓瑞小区在2010年基本建成。
根据2009年5月益阳市国资委、开发商、益麻经适房建设领导小组成员、职工代表的会议决议，经适房价格以890元预交。
可是“房子已经基本建好时传出消息，要涨价。”曾当过益麻印染分厂厂长、现年61岁的张航说。
2009年12月，兴益房地产公司向益阳市物价局提出定价申请。4月8日，物价局通过成本审查，按《湖南省经济适用住房价格管理办法》规定利润率和应缴纳的税金计算，规定售价为1118元/平方米。这比益麻之前认购的“涨”了228元。
这个消息在益麻职工中炸开了锅。时至今日，记者依然能在网络上搜索到大量当时益麻职工抗议涨价的帖子。
一直过着精打细算生活的职工们，指出市物价局各种核算过高的地方。物价局也进行了回复，但益麻职工提供了更多证据证明房子的成本价只有500元左右/平方米。比如包工头刘跃平证实，2009年7月，他以450元/平方米的价格，从大包头手上签下了梓瑞小区b1栋的建设，“对方明确表示抽30元/平方米，他的承包价是480元/平方米。”
职工认为，根据包工头的交房标准，开发商只需要安装门、窗等少量投资即可交房。
张航介绍，当时房地产形势不景气，益阳最繁华地段如赫山中天国际的电梯房，现房价格才1480元/平方米。益麻经适房价与商品房价相差不大了。
益麻出现了一股退购潮。“交了预购款的，要求退钱，退掉后的名额，还需要找人来顶。有的怕麻烦没有退，有的还是退了。”
周志如在这时正式放弃了他的安居梦——因为他发现事情的发展已背离了出发时的初衷——这是我们厂的土地，职工自己集资建设的房子，为什么要按商品房价格购买？兴益公司本不能叫开发商，应该叫建筑承包商，他只是帮我们建房的。与普通经适房更为不同的是，梓瑞小区是一种“定向经适房”。
因为价格问题，房子建成一年后仍无法分房。职工来回上访，政府多次做工作无果。时任益阳市信访局副局长的徐海华直接调任到国资委任副主任，“专门解决益麻的问题。”2011年5月，徐正式进驻益麻组织分房，并最终谈妥价格：70平方米以内购买价859元/平方米，“按预交的890元/平方米，还有退款呢，”徐说，超出面积部分，“我代表益麻留守处强着开发商签了个协议，按920元/平方米算，开发商至今对我不满。”
但周志如强调，《经济适用住房管理办法》规定，房地产开发企业实施的经济适用住房项目利润率按不高于3%核定。
合同里的潜规则
职工们不清楚的是，开发商的利润早在《开发建设合同》中就加以考虑，而且这也是梓瑞小区要超审批面积的原因。
合同“乙方的权利与义务”中第9条规定，“乙方向甲方提供符合本合同约860套左右经济适用住房，其余建筑物归乙方所有。”
作为甲方之一，当时的益阳市国资委主任陶方智代表益麻破产管理人，与乙方兴益房地产开发公司签订这份合同。徐海华说，这份合同通过了市法制办的审查，“合同合法有效”。
但南华大学文法学院副院长罗万里认为，这个条款这样写是违法的。因为“经适房以外建筑的相应地块必须进入招拍挂程序。”
当职工们看到小区建成后有大量门面、车库与他们无关时，得出结论，“这完全是有预谋的”。
有职工统计：“临街门面9000平方米，车库570间，顶层房子134套，这些按卖价达1.4个亿。如果这些都归开发商，那就是国有资产流失。因为开发商是用益麻职工集资的钱、在益麻的土地上建的房子。”周志如说。
据业内人士介绍，由于经适房开发利润偏低，政府为了补偿开发商，一般都会在经适房土地上批准一部分商业房。
2013年6月26日，谈到开发商的利润问题，徐海华说，“严格来讲，开发商建760套房子确实亏了。”
实际上，早在2009年5月那次专题会议上，职工、开发商、政府有关部门已经达成一个共识，“基础杂屋和车库，可按惯例让开发商按商用地向国土局申请出让。”这
个意见背后还有一句很生动的解释，“不是做雷锋的开发商有适度利润，从机制上有利于防止益麻经适房建成劣质豆腐房。”
根据这个补偿开发商的潜规则，益阳市规划局在2012年5月29日对梓瑞小区作了如下处罚：
一，近3万平方米的住宅及坡屋顶超面积，已全部按成本价销售给益麻下岗职工，考虑到职工们实际困难，从维护社会稳定角度出发，免予处罚。
二、超审批面积的门面和杂屋，本应没收违法收入并处罚款，但“鉴于该公司在益麻经适房问题处理过程中，姿态较高，能积极配合处置领导小组工作，在经适房售价上作出了较大的让步”，因此只罚款。按100元/平方米算，一共罚款543800元。
涉及经适房划拨土地上所建商业房的合法性问题，规划局给市政府打报告，“建议商业门面及车库须出让，补交土地出让金。”
虽然益麻经适房超审批面积问题看上去算是解决了，但谭春华指出，开发商补交土地出让金的现象应该杜绝，“因为土地出让金往往是低估的。”
谭介绍，开发商本应该只得到他该得的利润，但在实际操作中，他们会列出具体建设中遇到的各种困难和不可控因素，而政府也会网开一面。但问题是，“开发商提出的这些理由到底是客观存在的，还是杜撰的？这个很模糊。政府官员作出一个决定，是被开发商蒙蔽了，还是出于一种交易？这个也很模糊。”
“违法每一步都被默认”
在职工们上访的各种模糊材料中，有一条是明确的，即益麻经适房至今没有从原益麻厂国有划拨土地变为开发商的经适房划拨用地。在罗万里看来，这一点，是整个经适房项目违法的源头，也是职工认为的“1.4亿国有资产流失”不成立的原因。
在益阳市国土局的档案中心，记者没有查到以“梓瑞小区”命名的国有土地使用登记。在益麻的多块土地中，有一块名为第300677号、面积为62051.61平方米的土地，在2003年就被抵押给债权人中国农业银行益阳市分行。直到2012年6月，益阳市中院裁定益麻的破产财产不足以安置职工，农行必须解除土地抵押。2012年9月，益麻破产管理委员会向国土局正式申请土地抵押解除。这块土地的性质是工业划拨用地。
徐海华证实，梓瑞小区的土地证抵押在银行，去年通过省政府出面才把土地证要回来了。
6月26日，益阳市国土局地产科工作人员介绍，梓瑞小区作为经适房建设用地，一直没有办理国有土地划拨手续。
罗万里介绍，像这种情况的土地的商品房开发程序应该是，先把工业划拨土地收回国有，再由国家以划拨的方式转到开发商名下，委托开发商进行经适房的建设和销售。“显然，当时企业破产时，土地并没有收回国有。”
就这样，在没有国土证的情况下，梓瑞小区开始了规划、建设，并最终竣工验收。
今年6月26日，益阳市规划局规划管理科工作人员刘木兰介绍，他们根据市领导的要求，发放了梓瑞小区《建设工程规划许可证》的“复印件”，方便他们在建设局拿到施工许可证。它的原件会等其拿到国土证才发放。“至今都没拿国土证过来，所以原件还在我们这。”
但规划局执法大队的档案资料显示，早在2009年6月30日，规划局就为梓瑞小区办理了《建设工程规划许可证》（副本）。罗万里认为，“这种办理副本的行为，已经等同于办理了正式的建设工程规划许可证。”
而这个行政行为，成了开发商取得超审批建筑面积所有权的最重要理由。
“其实规划局处罚开发商54万多也是违法的。因为它自己本身就不是‘依法’核发的《建设工程规划许可证》，它没有合法的规划，凭什么认为开发商超规划？”罗万里说。
纵观整个梓瑞小区的开发，从土地划拨开始，有关部门就没有依法，在经适房相应土地上的商业房没有依法招拍挂，后来规划局又没有依法发放许可证，建设局更没有依法履行审图程序、导致超面积建设等，“整个建设一条龙违法，而政府相关部门在其中的管理，是一条龙失责。”罗万里说。
值得指出的是，对于开发商而言，“并不因为他违反行政管理法律法规，而影响取得这些违法建筑所有权的效力。”罗万里强调，“因为他违法的每一步，都是在政府相关部门的默认下进行的。”
[专家观点]
“这是一场公地悲剧”
潇湘晨报：超一半审批面积建的经适房，损坏了谁的利益？
罗万里（南华大学文法学院副院长）：当然是国家利益。政府应该审查经适房购买条件。经适房本身规定60平方米左右，能买140平米的就不应该纳入经适房购买户。经适房享受了土地、税收等一系列优惠政策，实际上是国家财政在补贴。
潇湘晨报：益麻经适房中不合法的项目如何处理？
罗万里：目前来看，按现行法律处理是个难题，无法依据具体哪一项进行处罚。
在符合城市规划的前提下，凡是符合经济适用房条件的按照经济适用房的政策处理，凡是不符合经济适用房条件的按照普通商品房处理；依法补办土地、规划等一系列的手续。
潇湘晨报：益麻经适房建设中，开发商会受到惩罚吗？
罗万里：这个开发商非常高明。法谚说不能因为违法行为而获利，否则大家都想去违法。但在这个项目中，开发商却肯定因违法而获利。如果要处罚开发商，那么政府官员也要受罚。因为开发商的违法是在政府官员的默认下甚至明示下进行的。这个小区已经把70平方米建成了140平方米，你不可能去砍掉那一半。事实上，项目还可以补办手续，所以最后开发商可以获得巨大利益。只能说这是一场公地悲剧，公共利益维护和监管的严重失责。从根本上讲，这是政府职能部门不依法行政的直接后果。可以说，这是不依法行政造成法律秩序和经济秩序混乱的典型范例。
潇湘晨报：政府有关部门实际上有很大的权力去制约开发商。
罗万里：政府的官方文件和他们自己默认的办事方式是有差异的。其实政府有关部门和开发商互相有沟通。建经适房利润低，就在经适房地块中拿出一部分允许进行普通商品房开发以补偿开发商，他们之间事实上已经达成了明确的合同约定。
潇湘晨报：益麻经适房问题中存在腐败吗？
罗万里：说有腐败需要有证据证实。但这种权力结构和运行方式，有很大腐败空间。
潇湘晨报：可以清楚地看到益麻经适房的违法问题，但没有人承担责任。
罗万里：从政府方面看，这是典型的集体型违法，涉及建设行政多个部门和许多行政公务人员。决策背后真正起作用的还是行政公务人员，除他们构成犯罪由司法机关追究法律责任外，行政责任还是由行政机关自己来追究。如果行政机关怠于追究，行政相对人也无法通过行政诉讼程序追究。行政机关往往在事实上成了行政公务人员违法的避难所。
（责任编辑：袁霓）
