中国经济网编者按：2012年12月末财政部、人民银行、银监会、发展改革委四部委联合下发《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，在今后一个时期，政府部门、市场机构、金融机构和其他相关方面，都要严格在法律法规的范围内行事，要以改革精神为指导，规范和约束地方政府融资行为，完善地方政府融资规范约束机制，保证使地方政府的债务风险只能减少不能增加，直至使这一风险基本消除或根本消失。
★ 解读规范地方融资行为的原因
隐患重重 离不开GDP政绩观
按照国家审计署2011年6月公布的数据，全国各地方政府的债务总额达到10.7万亿元。一年多来，地方政府的债务总额不但没有减少，反而有增加的趋势。其间，地方政府在融资平台贷款被迫压缩规模之后，变相通过将地方债务转移至银行表外如通过城投债、信托等形式继续滚雪球。正如《通知》所说，最近有些地方政府违法违规融资有抬头之势，如违规采用集资、回购（BT）等方式举债建设公益性项目，违规向融资平台公司注资或提供担保，通过财务公司、信托公司、金融租赁公司等违规举借政府性债务等。有市场机构估计，至2012年末，地方政府债务总额已增长至约12万亿元。据此判断，地方政府债务隐藏的财政风险、金融风险和社会风险继续存在，成为我国经济和金融安全稳定的一大隐患。
目前已经累积起来的10多万亿元的地方政府债务，其根源在于地方政府长期担当以投资拉动经济增长的责任，在任地方官员以片面追求GDP高速增长为主要政绩目标，上级政府部门也以地方GDP规模、增速及“新城新貌”等作为考核官员的依据。
银行理财产品输血地方融资存隐患
在某大型股份制银行的官方网站上，有媒体记者查阅到一款去年11月2日起息的90天短期组合类理财产品公告，融资方包括某煤炭运销集团和地方城投债。另一股份制银行的中长期组合类产品投向则包括了地方城建集团；该银行去年10月发布的一项产品投资运行报告中明确指出，第三季度“城投债供给大增，发行品种的资质呈下降趋势，部分地级市的开发区和县级市城投投入市场。”
城投债、城建集团正是典型的地方融资平台通道。社科院金融重点实验室主任刘煜辉表示，近年来，监管层为避免地方融资平台债务堆积，连出重拳对其加以限制，地方融资平台难以通过正常银行贷款获得资金，理财产品便成“输血”渠道。
“在宏观调控政策引导下，银行的表内资产受到严格监管，因此地方政府融资平台和商业地产这些不受政策鼓励的项目都不容易拿到贷款了，部分银行就通过发行理财产品，借资金池的运作，拿募集到的资金支持这些项目，也就是将表内资产转到表外以逃避监管，这是典型的监管套利。”刘煜辉说道。
他认为，这一问题最终将导致资源错配、产能过剩、通货膨胀、债务堆积等一系列后果。详细
要充分发挥民间投资对经济的推动作用
迄今规模惊人的地方政府债务，与地方政府长期承担投资刺激经济发展职责、抑制了民间投资对经济的推动作用有关。地方政府过度担当投资刺激经济发展职责，出现了投资失误、效率低下、产能过剩、房地产泡沫、挤压民间资本的发展空间甚至腐败丛生等众多弊端。国内外的实践表明，充分发挥民间资本的投资功能，可以较快地促进经济实现有质量的增长，提高经济效益，增加就业和百姓收入。中央经济工作会议提出，做好经济工作要以提高经济增长质量和效益为中心，这就要求地方政府今后要处理好政府和市场的关系，在市场能调节资源配置的领域尽量让市场发挥作用，政府要大大减少投资刺激经济的职责和范围，要落实各项鼓励民间资本投资的政策，充分发挥民间投资促进经济发展、惠及民生的作用。详细
政府融资渠道几乎全面萎缩
在上海新世纪资信评估公司公共融资部总经理曹明看来，年前四部委联合发文控制地方融资扩张，主要出于两方面考虑：一是防止影子银行规模继续膨胀；二是抑制地方政府投资冲动。“这相当于在地方财政和融资平台之间建立一个‘防火墙’；同时，也在很大程度上控制基建规模和融资杠杆率。”
一位银行资深客户经理告诉记者，现在地方平台各种融资都很困难，想从银行借贷又缺少足够的抵押物，土地财政又玩不转了，资金问题已让不少地方政府焦头烂额，尤其是一些中西部地区。因此政信合作呈现火爆的情况。
对此，国际评级机构穆迪表示了担忧。穆迪发布的报告指出，政信产品是需要偿还或支付项目回报的合约责任，最终会增加地方政府的债务负担。在这个层面上，此类产品与债务相似。但政信产品并未计入债务，所以提高了确定地方政府负债水平的复杂性，可能会进一步影响财政透明度。
此外，政信产品的另一个特点是收益率高，达到9％－14％，显著高于银行贷款和债券，这也大大提高了地方政府的利息支出负担。而且期限较短，通常只有1－2年，故而加剧了再融资风险，并会造成现金错配的现象。
★ 规范地方政府融资 银行信托反应不一
信托：业绩分化将愈发明显
四部委此次明确规定，严禁直接或间接吸收公众资金违规集资。“众多融资平台公司通过内部集资购买信托，并与信托公司协议好内部募集资金与信托公司募资配比吸引投资者，这种配比模式在信托发行中不占少数，现在可操作的空间将被完全堵死。”一位信托人士称。
来自中国信托业协会第三季度的统计数据显示，基础产业领域占比达23.34%。
“基建规模太大，监管层为把控风险，才出台政策将基建类信托渠道堵死。”格上理财研究中心分析师王燕娱表示，可以预见至少今年上半年，基建类信托将难有作为。
格上理财研究中心肖伟称，投向地方政府平台的信托产品未来会受到比较明显的影响，信托公司的主动管理能力将更深层次影响信托公司的发展，信托公司的综合实力及业绩分化也将愈发明显。
银行：对商业银行或影响不大
“到目前为止，商业银行在控制地方融资平台贷款存量、增量方面取得了一定进展，之前市场担心的房地产贷款及地方融资平台贷款在2012年都未出现大的风险，银行的拨备率和当前项目预期盈利能够吸收地方融资平台一定的不良贷款，更为关键的是，银行贷款项目大都是优质项目。因此新政策对商业银行影响不大。”中国银行战略发展部分析师李佩珈表示。详细
规范地方政府融资 有利于规范土地经营
财务约束机制缺位，造成地方政府“重融资轻偿还”观念较为普遍，短期行为倾向明显，故而较难实现政府债务资金平衡。虽然土地可以成为政府债务担保或偿债资金来源，但真正可供开发使用的土地资源毕竟有限。过度依赖土地出让收入，寅吃卯粮，不仅限制地方经济未来发展空间，而且极易形成土地粗放使用、规划不尽合理的局面。特别是为维持较高土地溢价率，地价上涨推高房价也成为楼市调控的重要难点之一。详细
另一方面，从近年国内政府经营土地的实践来看，弊端表现在多个方面：政府经营土地会刺激政府不断扩大土地利用规模，这使得中国保护耕地的国策难以落实，这也造就了中国的耕地保护成本极高；政府经营土地，客观上形成了与民争利的局面，造成社会分配不公；政府对土地财政的依赖以及土地金融的发展,透支了地方经济发展的未来,也使得政府有深陷信用危机的可能；政府经营土地制度作为一种制度性安排，导致政府的主要注意力被吸引到如何拿土地做文章上。据了解，在政府的土地需求中，有40%属于公益用地，30%是低价出让的工业用地，剩下的30%才是经营性用地。而经营土地的政府需要在最后30%的土地经营中补齐前两种方式付出的成本，专注经营土地已经使得政府行为出现严重的扭曲和失控。详细
★ 进一步善地方政府的投融资机制迫在眉睫
债券融资或成最佳选择
业内专家认为，深化金融体制改革，地方融资平台与地方政府债务，地方金融机构运作与地方金融风险防范等问题，已经躲不过、绕不开。
复旦大学经济学院副院长孙立坚认为，从更为长远的视角来看，推进税制改革，完善地方政府的投融资机制将更为迫切。
事实上，债务问题的解决需要更为全面的财税体制改革，这会规范地方政府的投融资行为。一方面，通过合理财权和事权，明晰地方政府的社会管理、服务职能，可以促使负债规模合理、可控；另一方面，降低“隐形担保”，强化融资中的硬约束可以实现真正意义上的政府、市场行为分离，促使资产定价合理。
不仅如此，在融资监管趋严，以及筹资渠道受阻的大背景下，地方必然会在债券市场寻求新的突破。上海新世纪资信评估公司公共融资部总经理曹明指出，今后直接融资比重的提升将成为大势所趋，而通过债券融资应当是一个较好的选择。详细
（责任编辑：吴肖叶）
