第十四章 争当改革攻坚的排头兵
按照市场化、国际化、法制化取向，坚持开创性、坚韧性、操作性相结合，着力破除转型发展的深层次问题和结构性矛盾，探索综合性改革、专项改革试验，加快形成有利于科学发展的体制机制，进一步增强发展的动力。
第一节 深入推进行政体制改革
以政府职能转变为核心，以政府管理创新为重点，以决策、执行、监督为关键环节，加快行政体制改革，建设服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府，把上海建设成为全国行政效能最高、行政透明度最高、行政收费最少的行政区之一。
强化政府公共服务职能。在完善政府经济调节、市场监管职能的同时，更加强化社会管理和公共服务职能。加快政事分开、事企分开和管办分离，积极稳妥推进科教文卫体事业单位分类改革。深化完善公共财政体制，保障基本公共服务支出，强化政府绩效考核和行政问责。改革基本公共服务提供方式，引入竞争机制，扩大购买服务，实现提供主体和提供方式多元化。推进非基本公共服务市场化改革，增强多层次供给能力，满足群众多样化需求。实现政府主管部门与所办经济实体和直属企业脱钩，创造公平竞争的市场环境。
创新政府管理方式。优化政府结构、行政层级、职能责任，推进大部门制改革。深化行政审批制度改革，加强行政审批标准化建设，推行告知承诺和并联审批制度，提高审批效率。完善全市统一的网上行政审批管理和服务平台，推动行政审批事项全部上网、全程上网。进一步减少和规范行政事业性收费项目，降低收费标准，完善收费项目设立程序，依法规范行政收费行为。
全面推进政务公开。以公开为原则、不公开为例外，进一步加大主动公开力度。制定政务公开行动计划，明确措施、节点和责任，重点推进财政预算、公共政策、行政执法、公共服务等领域的政务信息公开，切实保障人民知情权、参与权、表达权和监督权。依托电子政务建设，建立完善互联网信息服务平台和便民服务网络平台。建立政务信息使用标准和交换规则，形成政务信息互换共享、业务协同办理和网上公开服务的工作机制。
加强依法行政制度建设。推动社会管理和公共服务领域的立法，完善规范政府共同行为的立法，规范重大行政决策和行政执法程序。探索建立立法项目公开征集制度，健全政府法规规章的立项论证和集中起草制度，完善政府规章和规范性文件草案公开征求公众意见制度与专家论证制度，扩大政府立法的民主参与度。加强政府规章和规范性文件的定期清理和立法后评估。健全科学决策、民主决策、依法决策机制，提高公共决策透明度和公众参与度。完善以行政机关执法为主的综合执法体制，相对集中行使行政许可权和处罚权。
强化行政监督机制建设。加强和改进行政监察，进一步完善监察机关派出机构管理制度。加大对重点部门、重点资金、重点项目的审计监督力度，推进审计公开。维护司法权威，促进司法公正。自觉履行人民法院的生效判决和裁定，认真对待司法建议和检察建议。推进行政复议机构建设，开展行政复议委员会制度试点，完善行政复议建议书制度。建立电子监察、网络投诉、网上信访、行风政风测评平台，健全对行政权力的监督制度。完善政府绩效评估制度，探索引入第三方评估和民意测评机制。
健全公务员管理制度。完善公务员培训、考核、晋升、奖惩、待遇等全过程管理制度。推进公务员选调交流常态化，形成市、区县、街镇三级公务员互动交流机制。深化公务员聘任制建设试点。完善以行政首长为重点的行政问责制度，明确行政问责范围，规范问责程序，健全责任追究制度和纠错改正机制。
完善"两级政府、三级管理"体制。依法规范和合理划分市、区县、街镇的管理权限，对区县实行差别化管理。按照区域功能定位和生产力布局的要求，促进资源整合和协调发展。完善市与区县财税管理体制，理顺税收征管和财政分配关系，健全财政转移支付制度，加快形成财力与事权匹配的财政体制。全面清理规范区县政府性债务及政府融资平台债务，建立政府性债务风险预警和监控机制。控制政府性债务规模，完善区县基层组织财力保障机制。
第二节 加快突破国资国企改革瓶颈
坚持市场化、证券化、国际化导向，推进国有经济战略性调整，基本建立具有创新活力和核心竞争力、运作规范的国资国企管理运营模式，为推动城市转型、保障国计民生、支撑经济社会持续发展发挥重要作用。加
快国有经济战略性调整。健全国资有进有退、合理流动机制，进一步收缩领域、压缩层级。加快推动国资从一般竞争性领域退出步伐，建立国资运营新平台，增强国有股权的流动性，鼓励国资向基础设施、战略性新兴产业和社会民生等领域倾斜。推动有条件的国有企业向生产性服务企业转型。立足公众公司定位，深化国资国企开放性市场化重组，加快市级国有独资集团公司改革，大力推进国有企业集团整体上市或核心业务资产上市，逐步取消企业集团管理层级，力争市属产业类国资证券化率达到90％左右。
完善国企法人治理结构。加快建立治理结构规范、管理制度完善的现代企业制度，充分确立董事会选人用人、业绩考核、薪酬激励等自主权。扩大市场化选聘国企高管的范围，实行除董事长之外的经营者市场化、职业化选聘制度。探索建立中长期激励制度，建立以市场为导向的考核评价和激励约束机制。
健全国有资本监管体制。深入推进政企分开、政资分开，加快分离国资监管机构的社会公共管理职能和国资出资人职能，建设专业化的出资人代表机构。探索建立公益性和竞争性国有企业分类管理体系。完善覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算和收益分享制度，推进国资经营预算与公共财政预算、政府性基金预算、社会保障预算衔接。
第三节 大力支持非公经济发展
以完善市场准入制度为突破口，加快消除非公经济发展的瓶颈制约，着力营造各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护的体制环境。
放宽非公经济市场准入。消除制约非公经济发展的制度性障碍，鼓励和引导民间资本进入法律法规未明确禁止准入的行业和领域。建立公开透明的市场准入标准，不对民间资本单独设置附加条件。支持民间资本进入可以实行市场化运作的基础设施和市政公用事业领域，引导民间资本投向医疗、教育和文化等公共服务领域，允许民间资本兴办金融机构。
积极发展混合所有制经济。鼓励非公企业和非公资本参与国资国企改制重组，支持和引导非公企业与国有企业建立配套协作机制。完善土地、财税等支持政策，理顺兼并重组企业所在地区间的利益分配机制，探索建立全国企业兼并重组交易中心。
突破中小企业发展瓶颈。支持中小企业改制上市。拓宽初创期、成长期中小企业融资渠道，发展保单融资、票据质押融资、知识产权质押融资、供应链融资、集合票据和债券融资，完善中小企业信用担保体系。加大财税扶持力度，鼓励企业增加研发投入和促进科技成果转化。整合公共服务资源，完善公共服务平台。支持和引导中小企业参加政府采购。完善境外投资促进和保障体系，支持非公企业开展境外投资。
第四节 着力完善服务经济发展环境
突破制约服务经济发展的管制、税制、体制和法制瓶颈，营造有利于服务经济发展的制度环境，加快形成服务经济为主的产业结构。
完善市场监管体制。稳妥有序降低牌照、资质、标准等市场准入门槛。深化垄断行业、公用事业、社会事业改革，开放社会服务领域的市场空间。完善企业信用分类监管制度，实现对市场主体准入、经营、退出等全过程监管。整合监管资源，推动监管信息共享，完善综合监管和专业监管协同机制。
强化财税激励导向。争取国家服务业税制改革在上海先行先试。完善营业税差额征收办法和技术先进型服务业企业税收政策，实施增值税扩围，进一步鼓励服务业从制造业分离，促进专业化分工及产业融合发展。
健全社会信用体系。探索建立行政、司法、公用事业、金融、商业交易等领域的信用信息共享和联动机制，进一步完善个人和企业信用联合征信体系。建立严格的社会化信用奖惩制度，营造"守信受益、失信惩戒"的社会环境。完善制度性安排，培育信用产品与服务的市场需求，加快信用服务行业和相关产业发展。
优化法制政策环境。加快推进金融、航运、贸易和专业服务、知识产权保护、口岸综合管理、信用等方面的地方立法。加快制定服务业行业标准，鼓励企业积极参与制定国家标准和国际标准。建立与国际惯例相衔接、与服务经济和新兴产业发展相适应的统计体系。探索建立跨部门的产业管理体制，优化产业园区管理运营模式。推进闸北国家服务业综合改革试点。
（责任编辑：尹彦宏）
