第十章 创造安居乐业的人民生活
坚持民生为本、城乡一体、统筹兼顾、循序渐进，着力完善保障和改善民生的制度安排，逐步扩大多领域、多层次、多元化的公共服务供给，提高基本公共服务保障能力和均等化水平，不断改善人民生活，让改革发展成果更多更好惠及人民。
第一节 千方百计扩大就业
把就业作为民生之本，完善劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业相结合的机制，实施更加积极的就业政策，创造平等就业机会，促进就业结构优化和劳动关系和谐。
多渠道增加就业。促进经济发展与扩大就业相结合，支持服务业和中小企业发展，建立产业、财税、投资等政策与促进就业政策的联动机制。大力支持和鼓励创业，开展创业培训和实训，完善创业融资、税收、场地等扶持政策，积极发展各类创业园区。加大对残疾人、零就业家庭等就业困难人员的就业援助力度，促进高校毕业生和农村富余劳动力就业。"十二五"期间，力争每年新增就业岗位不低于50万个。
提高劳动者就业能力。适应经济转型需要，开展面向全体劳动者的职业培训，加强择业观念教育。整合培训资源，完善补贴政策，根据劳动者的不同需求开展分类培训，全面提高劳动者的职业素质和就业能力。"十二五"期间，力争完成本地劳动者职业培训100万人，完成外来农民工培训50万人。发挥行业企业的主体作用，探索建立一批高技能人才培养示范基地，加强高技能人才培养。到2015年，高级工以上技能人才占技能劳动者的比重达到30％。
加强劳动者就业服务。完善政策法规体系，健全统一规范灵活的人力资源市场，大力发展人力资源服务业，进一步发挥市场在人力资源配置中的基础性作用。推进就业服务信息化，整合公共人力资源服务功能，努力为包括外来从业人员在内的全体劳动者提供均等化、优质高效的就业创业服务。健全失业监测预警制度。
构建和谐劳动关系。严格贯彻劳动法，完善劳动保障政策法规体系，妥善化解劳动争议，保护劳动关系双方合法权益。建立健全劳动关系预警和应急处理机制，完善劳动用工管理制度，规范用工秩序，推进集体协商，努力实现同工同酬。依法推动企业普遍建立工会组织，探索基层工会"公推直选"制度和建立专业工会干部队伍，切实维护劳动者权益。加强劳动保护，注重对新成长劳动者的人文关怀。
第二节 合理调整收入分配关系
把收入作为民生之源，加快形成合理有序的收入分配格局，努力提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重，切实扭转收入差距扩大趋势。
促进居民收入普遍较快增长。依法完善企业职工工资决定机制、正常增长机制和支付保障机制，推进企业和行业工资集体协商，发挥工资指导线、劳动力市场（岗位）工资指导价位和行业人工成本等对企业工资分配的调节作用，努力实现劳动报酬和劳动生产率同步提高。继续提高最低工资标准，提高幅度不低于职工平均工资增长幅度。逐步提高基本养老金、最低生活保障等各类社会保障标准，增加居民转移性收入。
扩大中等收入者比重。大力发展知识密集型的现代服务业和新兴产业，提高人力资本参与初次分配的比重。鼓励劳动者以资本、技术、专利和管理等参与分配，创造条件增加居民财产性收入。鼓励民间投资和创业致富，拓宽经营性收入来源。
加强收入分配调节。发挥税收对收入分配的调节作用，积极落实国家税收改革政策，推动建立健全综合与分类相结合的个人所得税制度。建立国有土地等公共资源出让收益全民共享机制，出让收益主要用于公共服务支出。健全国有资本经营预算和收益分享制度，扩大国有资本收益上交范围，提高上交比例，统一纳入公共财政。控制垄断行业工资水平。完善公务员工资正常调整机制。深化事业单位收入分配制度改革。
第三节 完善社会保障体系
把保障作为民生之基，坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续方针，健全覆盖全体市民的社会保障体系。
完善基本社会保险制度。推进基本社会保险制度整合，加快实现基本社会保障的制度全覆盖。逐步形成以城镇职工养老保险和新型农村社会养老保险为核心的基本养老保险制度体系，完善被征地农民和城镇老年居民养老保障制度。完善以城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗为主体的基本医疗保险制度体系。完善养老金计发办法和增长机制，稳妥推进柔性延迟领取养老金年龄试点。
提高社保基金可持续发展能力。加快建立国资、财政、土地收益等多元投入的社保筹资机制和基金保值增值机制。支持和促进企业年金和职业年金发展，鼓励有条件的单位和个人参加商业保险、补充保险。加强社保基金监管，逐步建立社保基金预决算人大报告制度。
健全失业、生育、工伤等保险制度。探索建立失业保险基金促进就业的长效机制，发挥失业保险制度保障生活、促进就业、预防失业的功能。进一步完善生育保险政策，促进生育保险可持续发展。逐步建立工伤康复制度，探索开展工伤预防，进一步扩大工伤保险覆盖面。稳妥提高失业、生育、工伤、遗属等社会保障待遇。
大力发展社会救助、社会福利和慈善事业。健全最低生活保障制度和社会救助机制，完善社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制，着力解决支出型贫困，不断扩大困难群体受益面。健全灾害突发等临时救助制度。建立健全社会福利服务体系，加强为老年人、困境儿童、残疾人、优抚群体的福利服务。完善居民经济状况核对系统，公平实施各类社会保障、社会救助和福利政策。大力发展慈善事业，积极培育慈善组织。
图10－1社会保障体系框架示意图
第四节 改善居民居住条件
把住房保障作为改善民生的重中之重，加快建设分层次、多渠道、成系统的住房保障体系，逐步解决中低收入家庭住房困难问题，不断改善居民居住条件，提升居住品质。
加大保障性住房供给。着力完善廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房和动迁安置房"四位一体"的住房保障体系，鼓励探索更多的保障性住房供给方式。适时调整保障性住房准入标准，确保符合条件的廉租住房申请家庭应保尽保，逐步扩大经济适用住房保障范围，积极发展公共租赁住房，加快建设动迁安置房，"十二五"期间预计新增供应各类保障性住房100万套（间）左右。完善保障性住房建设、供应、使用、退出等管理办法。加快大型居住社区建设，健全市政公建等配套设施及公共服务，进一步完善财政、金融、土地等支持政策。
专栏10－1"四位一体"住房保障体系
廉租住房：主要面向低收入住房困难家庭，包括租金配租和实物配租两种形式。到"十二五"期末，预计新增供应廉租住房7.5万户。经济适用住房：主要针对中低收入住房困难家庭。"十二五"期间，预计新增供应经济适用住房40万套。
公共租赁住房：主要针对部分青年职工、引进人才和来沪务工人员等群体的阶段性居住困难，包括公共租赁住房和单位租赁住房两类。"十二五"期间，预计新增供应公共租赁住房18万套（间）。
动迁安置房：主要针对市政动迁和部分旧区改造家庭。"十二五"期间，预计新增供应动迁安置房35万套。
推进旧区改造和旧住房综合改造。坚持"拆、改、留、修"并举，全面实施旧区改造新机制和政策，继续推进旧区改造和旧住房综合改造。"十二五"期间中心城区完成350万平方米左右二级旧里以下房屋改造，完成5000万平方米旧住房综合改造。扩大旧住房综合改造范围，逐步对上世纪70年代以前建造的老公房实施综合维修。积极推进郊区城镇的危旧房改造。
提高住宅建设品质。完善住宅规划、设计、建设、验收等标准，广泛应用先进技术和理念，加大装配式工业化住宅、全装修住宅的推进力度，积极发展节能省地环保型住宅，不断提高住宅科技含量，推动住宅品质迈上新台阶。
第五节 全面提升教育水平
着眼于每一个学生的终身发展和人的全面发展，坚持教育优先发展战略，在转变教育发展模式、创新人才培养、扩大教育开放、实现基本公共教育服务均等化等方面率先突破，为2020年全面实现教育现代化奠定坚实基础。
大力促进教育公平。强化政府教育公共服务职能，优化调整教育资源布局，加大幼儿园、中小学建设力度，积极应对入园、入学高峰。加大义务教育统筹力度，推进优质教育资源向薄弱地区延伸，逐步统一全市义务教育阶段学校标准，完善校长教师合理流动机制，加快缩小城乡教育差距。保障来沪从业人员同住子女平等接受义务教育。推进医教结合，建设特殊教育公共服务平台。
专栏10－2加强教育公共服务
加强教育投入：全市财政性教育投入占地方财政支出比重2012年达到15％，增加学前教育财政经费投入。加大转移支付力度，缩小区县教育财政投入差距。
增加教育资源：配合郊区新城和大型居住社区建设，新建一批幼儿园、小学和初中。
统一配置标准：逐步统一全市义务教育阶段学校经费、学校配置、教师收入、教师配置等标准。
保障来沪从业人员同住子女受教育权利：增加来沪从业人员同住子女在全日制公办学校免费接受义务教育的比例，扩大其接受职业教育的规模。
完善特殊教育：推进特殊教育学校改扩建和迁建，改善办学条件。
切实提高教育质量。坚持育人为本，品德、知识、能力培养相结合，推进教学内容和教学方式改革，深化实施素质教育，增强学生创新精神和实践能力。大力发展学前教育，提高保教质量。巩固提高义务教育质量和水平，减轻中小学课业负担。推动普通高中特色化、多样化发展。鼓励行业、企业通过多种形式参与职业教育，着力提高学生职业道德、职业技能和就业创业能力。提升高校教学科研水平，加快推进世界一流大学和高水平大学建设。大力发展继续教育，构建灵活开放的终身教育体系。
建设高素质的教师队伍。加强师德师风建设，强化教师爱岗敬业和教书育人意识。改革教师培养模式，提高教师业务能力。不断完善教师职业资格、职务评聘、优秀教师激励等制度，提高教师社会地位，鼓励优秀人才终身从教。
深化教育综合改革。全面实施国家和本市中长期教育改革和发展规划纲要，大力推进国家教育综合改革试验区建设。加快建设现代学校制度，落实和扩大学校办学自主权。深化高校管理体制、办学机制、评价体系、招生模式等改革，实施高校分类管理，提升高校人才培养、科学研究和社会服务的整体水平。加强中等职业教育与高等职业教育衔接，构建现代职业教育体系。促进职业教育与普通教育相互渗透，优化普通高中和中等职业教育比例。进一步扩大教育开放，提高教育国际化水平。完善民办学校支持政策，支持民办教育提高质量、办出特色。
专栏10－3国家教育综合改革试验区
2010年3月，国家教育部与上海市人民政府签署部市共建国家教育综合改革试验区战略合作协议。主要内容包括：一是探索扩大教育对外开放的机制与模式，加快创办新型中外合作高水平大学，提升教育国际化水平。二是探索人才培养模式和招生考试制度改革，进一步扩大上海招生考试自主权，全面实施素质教育。三是探索构建职业教育"立交桥"，加快构建中高职贯通的现代职业教育体系。四是探索推动学习型社会建设的新机制，不断强化完善上海开放大学功能，完善终身教育体系等。
第六节 提高居民健康水平
坚持基本医疗卫生服务的公益性，建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，实现人人享有安全、有效、公平、可及的基本公共卫生服务和基本医疗服务，居民主要健康指标达到世界先进水平。
普遍提高居民健康素质。深入推进健康城市建设，增强居民的健康意识和健康自我管理能力。促进科学健身，使体育运动成为市民生活的重要组成部分。注重发挥中医药"治未病"和"简便验廉"的优势，促进中医药事业健康持续发展。实施优生促进工程，提高出生人口素质。
专栏10－4健康城市
为应对城市化进程加快给市民健康带来的挑战，世界卫生组织在全球倡导健康城市建设。
上海将逐步建立"政府引导、部门合作、市民参与"的健康促进工作体系，围绕生活方式健康促进、场所健康促进、人群健康促进等三大重点，持续推进合理膳食、全民健身、戒烟限酒、心理健康、健齿护眼、中医治未病、健康社区、健康单位、健康幼儿、健康老人等十项行动，积极组织实施健康生活方式行动周、实用健康工具发放、"健康大讲堂"系列健康讲座、"气象与健康服务"等系列项目，不断增强市民的健康意识和自我保健能力，提高市民身体健康、心理健康、社会适应能力和道德健康水平。
实现公共卫生服务均等化。面向常住人口，完善公共卫生服务体系。在全面实施国家基本公共卫生服务项目和重大公共卫生服务专项的基础上，进一步增加针对儿童、老年人群体的公共卫生服务。加强对重大、新发、输入性和不明原因传染病、慢性病、职业病的预防和控制，提高公共卫生预测预警和处理突发事件的能力。
优化医疗资源结构和布局。加快"5＋3＋1"郊区三级医院的建设，完善运行机制，提高郊区医疗服务能力。优化医疗资源结构，重点加强老年护理、精神卫生、康复、妇幼卫生等薄弱医疗资源配置。到2015年，精神卫生床位达到1.8万张。
提高医疗服务能力和质量。完善和实施住院医师、专科医生规范化培训制度，提高临床医生整体素质。创新和完善社区卫生服务模式，探索建立家庭医生制度。完善院前急救体系，建立全市统一的"120"调度指挥系统。加强卫生科研和学科人才建设，基本形成亚洲医学中心城市的主要功能。
专栏10－5家庭医生制
家庭医生制是以全科医生为主要载体、社区为范围、家庭为单位、全面健康管理为目标，通过契约服务的形式，为居民提供连续、安全、有效、适宜的综合医疗卫生服务和健康管理的服务模式。这种模式已在世界上50多个国家和地区推行，通过与居民签约，实行首诊制度，按照人头预付服务经费等方式，从机制上成为服务对象健康和卫生经费的"双重守门人"。
"十二五"期间，上海将开展家庭医生制服务模式的试点，由家庭医生对一定数量的人群开展健康管理，实行家庭医生首诊制和医保按服务人口付费，逐步建立与国际接轨的家庭医生制。
努力提高医疗保障水平。完善医保制度，逐步缩小各类基本医保制度保障水平差异。改革医保支付方式，控制医疗费用不合理增长。调整医保支付比例，进一步完善医保综合减负、医疗救助、各类医疗互助等补充保障制度，加快推进商业医疗保险健康发展。
深化医药卫生体制改革。全面实施国家和本市医药卫生体制改革方案。加大医疗卫生事业投入，完善公立医院管理、运行、补偿、监管等体制机制。合理确定二级医院功能定位，盘活医疗资源。深化社区卫生服务综合改革，创新和完善服务模式。逐步推进分级医疗、社区首诊、双向转诊，提高医疗资源使用效率。全面实施国家基本药物制度，逐步提高基本药物使用比例。
第七节完善为老服务体系
积极应对人口老龄化，巩固完善家庭自我照顾、社区居家养老服务和机构养老为一体的养老服务格局，提高老年人健康水平和生活质量，营造尊老敬老爱老的社会氛围，实现老有所养、老有所为，让老年人生活舒心幸福。
增强养老服务供给能力。加大各级财政投入，以优化布局、床位供给和提高服务水平为重点增强养老服务能力。整体规划、分步推进养老服务设施建设，同步规划建设大型居住区和郊区新城的养老配套设施。完善养老服务需求评估体系，扩大社会化养老服务覆盖面和服务内容，优先满足高龄、失能、失智老人的养老需求。鼓励和支持民间资本参与养老服务领域，吸引社会力量建设养老长期护理机构、老年公寓和休闲养老基地，培育一批有资质、有能力、有品牌的养老设施专业运营管理机构。到2015年，社区居家养老服务人数达到30万人，养老机构床位达到12.5万张。积极探索异地养老等新机制。
逐步建立老年护理制度。启动老年护理保障计划试点，探索建立老年护理保障制度。实施老年护理体系建设工程，加强老年护理床位和服务队伍建设，形成由机构护理、社区护理和居家护理组成的老年护理体系。到2015年，老年护理床位达到2万张。
专栏10－6老年护理
保障计划为应对本市人口老龄化、高龄化趋势，以进一步提高老年人群生活质量为目标，充分利用现有的家庭病床、社区病床、老年护理医院、养老机构等各类资源，为符合一定条件的社区老年居民提供社会化护理服务的一项专项计划。主要内容包括：引入专业评估机制，科学界定护理等级；保障方式采取实物支付（提供服务）与货币补贴相结合；资金筹措主要依托医保基金，政府资金予以适当补助。在起步阶段，优先将80周岁以上的本市城镇户籍居民纳入保障计划，并逐步扩大覆盖范围。
丰富老年生活。继续发展老年教育，增加老年活动场所和文体设施，积极支持老年文体团队活动，加强老年人健康干预、心理慰藉，提高老年人健康水平和生活质量。鼓励老年人积极参与社会活动。促进老龄事业和产业健康发展。
（责任编辑：尹彦宏）
